La discusión de los Cerros Orientales es una discusión sobre la actividad humana y la naturaleza, cómo protegerla y cómo relacionarnos con ella. Pero también es una discusión que necesariamente pasa por el terreno de lo jurídico. Por eso hay que hablar de normas, fallos, decretos y utilizar la jerga técnica. En esta sección se busca contestar las preguntas que surgen en el marco legal de la discusión, pero en un lenguaje que todos podamos entender.

¿Cuál es la reserva forestal de los Cerros?

En 1977 se declaró la reserva Bosque Oriental de Bogotá para proteger los Cerros. Sin embargo, en la práctica, no ocurrió tal protección. Por eso, en 2005, la Resolución 463 del Ministerio de Ambiente definió unos nuevos límites y zonas para ella.

Esta pregunta la ponemos en la sección de lo jurídico no sólo porque la categoría de “reserva forestal” es un asunto normativo (o sea, no es una categoría ecológica), sino porque todo el problema de la reserva de los Cerros está relacionado con disputas legales. Que sea una categoría normativa quiere decir que, con base en ella, se especifica qué se puede y qué no se puede hacer en determinado lugar.

Entonces, los Cerros se vuelven reserva con la Resolución 76 de 1977. Pero el bosque nativo que había allí era escaso; predominaba la plantación de especies exóticas maderables y había canteras, actividad agropecuaria y edificaciones. En principio, esto no contradecía la declaración de la reserva, pues la intención era volverla un verdadero bosque; tratarla y protegerla como tal.

Sin embargo, la falta de cartografía impidió que se hiciera lo necesario para cumplir con esto (ver la explicación acá). Y por eso, en 1990, el Concejo de Bogotá se pronunció sobre los Cerros en el Acuerdo 6. La intención era ajustar la reserva a la evolución de barrios y canteras informales que siguieron apareciendo y recuperar y darle una protección efectiva a la naturaleza. Con el mismo espíritu de este acuerdo, en el 2005, el Ministerio de Ambiente sacó la Resolución 463 donde estableció, dentro de la reserva, una serie de zonas que especificaban sus potenciales de uso, incluida la llamada “franja de adecuación” como zona de transición entre la ciudad y la reserva (ver zonas de los cerros).

Todo esto es relevante porque, para responder cuál es la reserva, hay que definir cuál es la norma vigente y qué es lo que permite y lo que prohíbe hacer en la montaña según las zonas que defina. El problema para saber cuál es la reserva de los Cerros es que entre 1977 y el 2005 distintas normas fueron modificando los límites de la reserva porque tenían que responder a la realidad que seguía su curso.

Sin embargo, desde el fallo del Consejo de Estado, de 2013, la norma vigente es la Resolución 463, aclarada en la Resolución 1582. Esto quiere decir que la reserva no es la misma declarada en 1977, sino una serie de zonas que incluyen la franja de adecuación en la cual es posible realizar construcciones con el fin de cerrar el límite entre la ciudad y la reserva.

¿Por qué no se registró la reserva del ‘77 en los folios de los predios?

La Resolución 76 de 1977 exigía registrar la reserva forestal en los folios de matrícula inmobiliaria de los predios que la componían. Esto se hizo en el 2005, 28 años después, porque sólo hasta ese momento se contó con una cartografía detallada de la reserva. Sin embargo, legalmente, para ese momento, los límites de la reserva ya no eran los mismos del 77.

Registrar la reserva en los folios de matrícula inmobiliaria puede parecer sencillo. Es cosa de coger los folios de cada predio que queda dentro de lo que se declaró reserva y escribirle algo. Eso que se le escribe, en otras palabras, estaría diciendo que en ese predio ya no se puede hacer nada que no esté encaminado a proteger o restaurar la naturaleza o, por lo menos, que no la amenace. Sin embargo, el problema está en determinar cuáles son los predios.

¿Por qué esto es un problema? Porque la Resolución 76, en el Artículo 1, tenía una imprecisa definición de linderos: “[…] Desde este punto, en dirección Occidente, en línea recta hasta el nacimiento de la Quebrada Turín, y por ésta aguas abajo hasta la confluencia de la Quebrada Carrizal, siguiendo ésta aguas arriba hasta su nacimiento, de donde se sigue en línea recta, en dirección noreste, hasta el Alto de Piedra Ballena […]” (fragmento del Art. 1). Era necesario, entonces, contar con una cartografía detallada que permitiera decir con exactitud qué predios sí, qué predios no y qué partes de ellos, para poder decirle al propietario qué podía hacer y qué no podía hacer con su tierra.

Sin embargo, el registro en los folios sólo se hizo 28 años después. Pero, para ese momento, ya se habían quitado varias porciones de la reserva del 77, unas por legalización de barrios y otras, por ejemplo, para el Parque Nacional (ver Resolución 2337 de 1985 y Acuerdos 17 y 18 de 1990).

¿Qué se puede hacer y qué no se puede hacer en los Cerros Orientales?

La Resolución 463 de 2005 creó la franja de adecuación y cuatro zonas dentro de la reserva: zonas de conservación, de rehabilitación ecológica, de restauración paisajística y de recuperación ambiental.

Lo que se puede y no se puede hacer en un lugar de los Cerros depende de la zona a la que pertenezca. Fue la Resolución 463 de 2005 la que definió una tipología de zonas para la reserva: zonas de conservación, zonas de rehabilitación ecológica, zonas de recuperación paisajística, zonas de recuperación ambiental y franja de adecuación.

En las zonas de conservación sólo se permite hacer cosas que ayuden a preservar la vegetación nativa que hay en ellas o, por lo menos, que no la afecten, como caminatas o investigación y otras actividades complementarias. Aunque también está permitido construir infraestructura de servicios que no ponga en riesgo la naturaleza. Concretamente, las actividades complementarias se refieren a la oferta escénica, educativa, investigativa y de recreación pasiva, incluida la mencionada infraestructura.

Las zonas de rehabilitación ecológica se establecieron en aquellas partes donde hay potencial para recuperar el bosque nativo, como las plantaciones de eucaliptos, pinos y acacias (lea acá sobre estas plantaciones). La idea es que la autoridad ambiental evalúe que las acciones de restauración que se propongan garanticen la recuperación del suelo y permitan sustituir paulatinamente la vegetación exótica por la nativa. Como en las zonas de conservación, el uso principal en las zonas de rehabilitación es “forestal protector”, pero se permiten también los usos complementarios.

Luego están las zonas de restauración paisajística. Estos son lugares deteriorados por las canteras y por los asentamientos humanos. Lo que se debe hacer en estas zonas es suspender la actividad minera y reubicar a los habitantes, para luego hacer la readecuación morfológica y la restauración paisajística. Los usos complementarios son iguales a las anteriores: oferta escénica, educativa y demás.

Zonas de recuperación ambiental: En estas zonas hay vivienda rural o construcciones dotacionales (como colegios o institutos del Distrito). En ellas se debe hacer recuperación de la vegetación, pero no se mueven las construcciones. Sólo se trata de minimizar el impacto de ellas y, por supuesto, de prohibir desarrollos posteriores. La CAR debe aprobar planes de manejo ambiental en estas zonas.

Y por último, la famosa franja de adecuación. Esta área corresponde a 973 hectáreas que fueron incorporadas al área urbana de Bogotá. Su función era amortiguar entre el área urbana y la reserva forestal. Que se convirtiera en área urbana quería decir que era posible hacer construcciones para vivienda como en la ciudad. Sin embargo, la densidad en el área construida debía ser mucho menor, es decir, debía haber menos viviendas por hectárea. Ahora bien, después del fallo del Consejo de Estado, de 2013, las únicas construcciones que serán posibles en la franja de adecuación serán las que cumplan con los tres requisitos que presentamos en la siguiente respuesta. No importa que haya más lugares aptos, ya no será posible obtener licencias para construir en ellos.

¿En qué zonas de los Cerros se puede construir y en cuáles no?

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en una sentencia de 2001, ordenó que se registrara la reserva forestal en los folios de matrícula inmobiliaria de los predios afectados por dicha reserva. Algo que llevaba 24 años en espera y que ocurrió 4 años después de esta sentencia.

La respuesta a esta pregunta ya se esboza en la respuesta anterior. ¿Dónde se puede construir? Depende de las zonas definidas en la Resolución 463 de 2005. Concretamente, se puede construir en la franja de adecuación y en ningún otro lugar. Aunque sólo serán posibles las construcciones que obtuvieron el permiso para hacerlo antes del 26 de abril de 2005, como lo determinó el Consejo de Estado en el 2013. La razón de esta fecha es que el 20 de mayo de 2005 se hicieron los registros de la reserva en los folios de matrícula inmobiliaria (algo que llevaba 28 años en espera).

Además de estas dos condiciones (ser licencias válidas obtenidas antes del 26 de abril de 2005 y estar en franja de adecuación), el Consejo de Estado impuso una condición más: las licencias debían estar vigentes antes de la delimitación de los Cerros, o sea, el mismo 26 de abril. (Las licencias pueden vencerse; a eso se refiere la vigencia.) Cumplidas estas tres condiciones, los constructores hoy podrían desarrollar sus proyectos en dichas zonas de los Cerros, si no fuera por la Resolución 228 de 2015 que sacó el Distrito en la administración anterior. ¿Por qué? Acá lo explicamos.

Vale la pena recalcar que esas construcciones serán las únicas posibles, ya que el Consejo de Estado prohibió otorgar nuevas licencias en la franja de adecuación y en cualquier otro lugar de la reserva.

¿Cuáles son las condiciones de construcción que se derivan del Acuerdo 6?

El Acuerdo 6 no buscaba construir para dañar los cerros, sino recuperar y construir para protegerlos.

En el Acuerdo 6 se adoptaba un estatuto para el ordenamiento físico de Bogotá. Y eso incluía una estrategia para frenar el crecimiento de la ciudad hacia los Cerros Orientales y para recuperar y reforestar la tierra. El freno al crecimiento de la ciudad se haría, en parte, con construcciones. Pero esas construcciones debían cumplir con unas condiciones especiales. Esas condiciones no eran las mismas para todos los casos, pues cada proyecto debía regirse por un decreto de incorporación que expedía el Distrito según las condiciones particulares, según los términos que negociara con los constructores.

Sin embargo, como lo presentamos en el video, había unas condiciones más o menos generales que se pueden resumir así:

Recordemos que el constructor debía recuperar y reforestar un área. Y parte de esa área debía regalársela a la ciudad.  La porción que le quedaba al constructor sólo podía tener edificaciones entre el 10 y el 25% del área. El resto tenía que ser zona verde. Además, sólo se podían construir hasta 40 viviendas por hectárea (recordémoslo, Bogotá tiene entre 250 y 400 viviendas por hectárea). Y finalmente, esas viviendas podían llegar máximo a los 6 pisos.

Lo que esto implica es que el Acuerdo 6 permitía que algunas áreas de la reserva del 77 que eran suelo urbano o suelo rural fuera incorporadas al área urbana de Bogotá. Sólo que lo hacía con el fin de recuperar, reforestar y construir como medidas de protección para la naturaleza.

¿Por qué los constructores no han podido concluir sus proyectos?

Los constructores no han podido concluir sus proyectos porque la Administración Distrital, entre el 2014 y el 2015, sacó dos decretos y una resolución que impidieron que se cumpliera el fallo del Consejo de Estado en lo que a derechos adquiridos respecta.

Esta pregunta tiene respuestas distintas para momentos distintos. Los constructores entran a la historia con el Acuerdo 6 del Concejo de Bogotá. Allí se les propone un trato para que ellos ayuden a recuperar la reserva y a protegerla con estrategias de urbanismo que cierren el borde de la ciudad.

Los pocos constructores que aceptaron el trato hicieron la recuperación de la vegetación que había sido destruida por barrios informales y por canteras y además ayudaron a los habitantes a conseguir vivienda y negocios en otros lugares de la ciudad (ver entrevista a Piedad, Edmundo y Paola Castro). Sin embargo, los constructores no pudieron desarrollar sus proyectos por unas acciones ciudadanas que exigieron proteger la reserva declarada en 1977 (ver acción popular y acción de cumplimiento). Así fue como el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respondiendo a estas acciones, suspendió las resoluciones y los decretos derivados del Acuerdo 6 y con ello frenó los proyectos. Este es el primer momento de esta respuesta.

Sin embargo, si uno lee la respuesta a la pregunta anterior, creería que ya todo se resolvió para los constructores. Pero, como dijimos en el video, el Distrito, entre el 2014 y el 2015, jugó una serie de cartas que no permitieron que esto ocurriera, es decir, impidió que se respetaran los derechos adquiridos, a pesar del fallo del Consejo de Estado. Así empieza el segundo momento de esta respuesta.

La primera carta jugada por el Distrito fue el Decreto 222 de 2014. En ese decreto se les prohibió a los curadores dar licencias de cualquier tipo en las áreas no ocupadas de la franja de adecuación, o sea, donde los constructores tenían sus proyectos. Con ello se estaba desconociendo abiertamente la validez de los decretos de incorporación expedidos bajo el amparo de la Resolución 1582 de 2005 que el Consejo de Estado exigía reconocer. (En términos llanos, un decreto de incorporación es el pacto firmado entre el Distrito y el constructor para sacar adelante los proyectos acordados.)

La siguiente carta jugada fue la Resolución 228 de 2015. Lo que hizo esta Resolución fue un poco más dramático, pues modificó a su antojo el mapa de Bogotá y de la reserva, sin tener en cuenta la Resolución 463 que el Consejo de Estado había considerado legal. Esto lo hizo con el pretexto de realizar ajustes a las imprecisiones cartográficas del POT del 2000. Algo que puede sonar bien, pero que, en la práctica, está muy lejos de ser una precisión, pues termina por arrancar 485 hectáreas del área urbana de la ciudad y deja por fuera, en suelo rural, barrios, universidades, escuelas del Distrito y muchas otras cosas. Mejor dicho, en tanto que precisión, es excesivamente imprecisa. Pueden ver en detalle lo que queda por fuera y lo que queda por dentro en este mapa interactivo.

La Resolución 228 frenó una vez más el derecho de los constructores, pues sus proyectos quedaron por fuera del perímetro urbano y así no es posible realizar las construcciones que tenían diseñadas y aprobadas por el mismo Distrito.

La administración que expidió esta resolución afirmó que en ella se definía un procedimiento para reconocer los derechos adquiridos. Sin embargo, ese procedimiento impuso una condición adicional a las que ya había determinado el Consejo de Estado (vea acá las condiciones del Consejo) y con eso entorpeció el cumplimiento del fallo.

La última carta jugada por la pasada administración fue el Decreto 100 de 2015. Allí se creó un comité interinstitucional encargado de “certificar el estado del cumplimiento de las actividades generales de urbanismo”. Este comité se suponía encargado de verificar que se cumpliera aquella condición adicional que imponía el Distrito, pero era una manera de seguir bloqueando el respeto a los derechos adquiridos.

¿Qué es eso de los “derechos adquiridos”?

Procedimiento para la verificación de licencias. 
Según el fallo del Consejo de Estado, de 2013, los curadores urbanos deben seguir un procedimiento para verificar si las licencias de los constructores cumplen con las condiciones de los derechos adquiridos que se deben respetar.

La expresión “derechos adquiridos” se escucha mucho por ahí. En las noticias, en la radio y en los debates se habla de unos derechos para construir en los Cerros y se discute si deberían respetarse esos derechos o no. Esto se discute porque parece que aquellos derechos pueden estar en conflicto con la reserva forestal declarada en 1977 (ver cuál es la reserva). El problema, sin embargo, como lo dijimos en el video, no se reduce a un asunto de árboles contra ladrillos; la discusión es más compleja que eso.

Empecemos por el fallo del Consejo de Estado de 2013. Allí se habla de respetar los derechos adquiridos y eso incluye dos cosas: por un lado, las licencias de construcción que se otorgaron de manera válida en concordancia con todas las normas vigentes en su momento y, por otro, las construcciones que se levantaron también respetando esas normas. O sea, los “derechos adquiridos” se refieren a licencias de construcción y a construcciones perfectamente legales.

Este reconocimiento de los derechos adquiridos por parte del Consejo de Estado se basa en que el fallo confirma la legalidad de las Resoluciones 1582 y 463 de 2005. En ellas se le quita un pedazo a la reserva forestal, la llamada Franja de Adecuación, con el fin de desarrollar ahí estrategias para amortiguar la relación entre la reserva y la ciudad.

Ahora, a partir del fallo de 2013, son los curadores urbanos los encargados de determinar la validez de todas las licencias en los Cerros. Para ello deben evaluar, entre otras cosas, si la licencia cumple con la Resolución 1582 como muestra la figura de procedimiento para la verificación de licencias.

¿Qué dice el fallo del Consejo de Estado de 2013?

La disputa legal que empezó con una acción de cumplimiento, en el 2001, por la protección de la reserva forestal, llegó hasta el Consejo de Estado. Este falló el 5 de noviembre de 2013. Y así como ordenó proteger la reserva, también ordenó respetar los derechos adquiridos de los constructores.

Lo primero que ordenó el Consejo de Estado, en su fallo del 2013, fue proteger los derechos colectivos al medio ambiente sano y a la existencia de un equilibrio ecológico. Sin embargo, esta posición no le impidió reconocer la existencia de los derechos adquiridos por parte de los constructores. Es decir, al mismo tiempo que el Consejo falló a favor de proteger la reserva, consideró que había unos constructores que tenían licencias legales y legítimas para desarrollar proyectos en la franja de adecuación siempre y cuando cumplieran con ciertas condiciones (ver condiciones).

En términos ambientales, el Consejo les ordena al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la CAR y al Distrito hacer un sendero ecológico en las zonas de la franja de adecuación en que hay pastos, bosques y canteras (llamadas zonas de ocupación pública prioritaria). Esto lo tendrían que financiar entre las tres entidades de manera solidaria y se haría con el fin de compensar los efectos nocivos de la inactividad del Estado frente a la reserva. En esa misma dirección, aunque reconoció los derechos adquiridos de construcción, también prohibió otorgar más licencias en la franja de adecuación y en cualquier otra zona de la reserva.

Al Ministerio de Ambiente, por su parte, se le ordena definir las tasas de compensación por aprovechamiento de zonas de recuperación ambiental dentro de la franja de adecuación. Esto quiere decir que personas que estén disfrutando de manera privada zonas con valores ambientales (que son derechos colectivos) deberán retribuir a la Nación pagando con dinero (una suerte de impuesto, aunque técnicamente no es un impuesto).

Por otra parte, el Distrito tendrá que presentar al Concejo de Bogotá un proyecto para modificar el POT. Esto lo hará con el fin de definir qué se puede y qué no se puede hacer en la franja de adecuación y en la reserva.

Y finalmente, la CAR deberá modificar el Plan de Manejo Ambiental de la Reserva Forestal para ajustarlo a lo que resuelve la sentencia del Consejo de Estado.

Ahora, hablemos de manera un poco más detallada respecto de los derechos adquiridos y su relación con el fallo.

Primero, recordemos que los constructores obtuvieron sus derechos por cumplir con su parte en un trato que les había propuesto el Distrito (esto queda claro en el video). Pero en el 2005, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca congeló estos derechos tras suspender las Resoluciones 463 y 1582 del mismo año. El Consejo de Estado, en su fallo, revierte esta decisión pues considera que es fundamental devolver la confianza de los particulares en el Estado, o sea, es necesario respetar los tratos que se hicieron con los constructores, lo que significa respetar los derechos adquiridos.

Es importante mencionar que esos derechos adquiridos también se refieren a las construcciones preexistentes en las zonas de recuperación ambiental presentadas más arriba (ver zonificación de la reserva) y a ciertos barrios cuyo proceso de legalización cumple con unas condiciones definidas en el fallo.

A propósito de este fallo, es interesante mencionar que existe un comité creado para verificar que se cumpla lo que el fallo ordena y darle seguimiento, el cual realizó 7 audiencias públicas durante el 2015. En este caso particular, el comité está conformado por cada uno de estos funcionarios o sus delegados: el Procurador General de la Nación, el Ministro del Medio Ambiente, el Alcalde Mayor de Bogotá, el Director de la CAR, el Comandante de la Policía Metropolitana, el Personero Distrital, el Contralor Distrital, el Gerente de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado y el Superintendente de Notariado y Registro. Son también miembros del comité la ONG Cerros Orientales de Bogotá y Sonia Andrea Ramírez Lamy, la demandante.

¿Cuál es el “caos administrativo brutal” que genera la Resolución 228?

La Resolución 228, con el pretexto realizar precisiones cartográficas, le quita al área urbana de Bogotá 485 hectáreas. Esas hectáreas quedan en suelo rural, pero, en la práctica, muchas de ellas no tienen nada de rural. En este mapa interactivo pueden ver con exactitud qué cosas quedaron por fuera del suelo urbano.

El caos administrativo de que hablamos en el video se debe a que la Resolución 228 de 2015 arrancó del área urbana de Bogotá 485 hectáreas y las puso en suelo rural.

Para empezar, esto implica que la CAR de Cundinamarca, la máxima autoridad ambiental en el departamento, ahora tiene en sus manos la responsabilidad de administrar 485 hectáreas adicionales. Eso representa una carga significativa que dificulta su labor, sobre todo si se considera que buena parte de esas hectáreas, en la práctica, son suelo urbano y no rural como pretende la resolución. Esto es un problema porque la CAR no tiene el marco normativo adecuado para lidiar con barrios, escuelas grandes, universidades, transporte urbano, etc. Pues en la realidad todas ellas son cosas de características bastante urbanas.

Por otro lado, aquellos que quedaron parados en suelo rural ahora tienen que acatar normas que limitan mucho lo que pueden hacer en sus predios. No pueden construir nuevos edificios, como una biblioteca en el caso de una institución educativa; no pueden hacer mejoras en las estructuras ya construidas; y por ese tipo de limitaciones, el valor de las propiedades baja considerablemente o, incluso, puede generar riesgos de seguridad por no poder hacer ajustes constructivos cuando sean necesarios.

En definitiva, el marco normativo para el suelo rural no se ajusta a la realidad de todas las 485 hectáreas y, en esa medida, no es una situación sostenible. Sin embargo, en la Resolución 228 se dio la opción de que todos aquellos que quedaron en suelo rural puedan pedir ser incorporados de vuelta al área urbana de la ciudad. Pero esto empeora el “caos administrativo brutal” porque, uno por uno, caso por caso, aquellos que deberían estar en suelo urbano deben hacer fila y pasar por el proceso burocrático de demostrar que fue un error sacarlos. Sería como si de repente el gobierno nos pidiera a todos que demostráramos que nuestra cédula de ciudadanía es real. Un absurdo.

Entonces, la línea que traza la Resolución 228 es un problema administrativo porque necesariamente va a modificarse de nuevo cuando se incorpore al área urbana lo que siempre fue urbano. En lugar de resolver el problema de un mapa impreciso, ahora tenemos un mapa todavía más alejado de la realidad.

¿Qué significa legalizar un barrio informal?

Aunque la legalización de barrios informales parte de la buena idea de mejorar las condiciones de vida de personas que viven en situaciones marginales, algunos la utilizan como estrategia política.

Primero, definamos barrio informal: es un terreno, público o privado, en el que una persona o un grupo se establece sin cumplir con las normas establecidas por la autoridad. Los barrios informales suelen estar en zonas de alto riesgo, tener un acceso limitado a los servicios, carecer de vías adecuadas y ser construidos con materiales poco adecuados para la protección de sus habitantes.

La legalización de un barrio informal significa que la administración reconoce la existencia de uno o varios asentamientos de este tipo en un terreno determinado y empieza un procedimiento en el que aprueba los planos del barrio y reglamenta su desarrollo. Tal desarrollo incluye generar el urbanismo (o sea, mejorar vías, hacer parques y dotarlos de servicios públicos) y determinar qué áreas son públicas y cuáles privadas, así como reglamentar las posibilidades de construcción y uso del suelo.

Conviene decir que esto no supone necesariamente que se validen las construcciones existentes ni que se den títulos de propiedad a los habitantes.

En la entrevista a Wilson Hernández pueden escuchar el testimonio de un antiguo habitante de un barrio informal que hizo parte de la negociación con los constructores. Esta negociación ocurrió con la ayuda de la abogada Piedad Gómez de Castro que también nos compartió la experiencia junto con su esposo Edmundo Castro y su hija Paola Castro.

En la sección Lo social les contamos brevemente sobre esta negociación.