La historia jurídica de los Cerros Orientales es un poco compleja. Intentando facilitar la navegación a través de los actos administrativos y las decisiones judiciales, hemos creado organizado esta cronología. En ella presentamos los hitos más importantes para entender esta historia, acompañados de algunos hechos relevantes para darles contexto. La historia se puede leer de manera lineal o puede ser filtrada para que sólo muestre los hechos, los actos o las decisiones.

marzo, 2015

Nace el Comité Interinstitucional para la verificación de las licencias urbanas

La polémica que desató la Resolución 228, por supuesto, fue candente. El nuevo perímetro no permitía cumplir con el fallo del Consejo de Estado, pues era imposible respetar los derechos adquiridos de los constructores si sus proyectos estaban en suelo rural. Por eso, el Distrito sacó el Decreto 100 de 2015, en el cual ordenó la creación de un comité, integrado por miembros de distintas instituciones, con el fin de verificar y certificar las licencias de los proyectos de urbanismo y construcción dentro de las distintas zonas de la reserva.

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Normas
marzo, 2015

El perímetro urbano de Bogotá se contrae 485 hectáreas

El Consejo de Estado, el Ministerio de Vivienda y otros entes nacionales se pronunciaron a favor de los derechos colectivos y, en esa medida, ordenaron proteger la reserva del 77. Pero también se pronunciaron a favor de los derechos legítimos que los constructores habían adquirido en consonancia con el Acuerdo 30, la Resolución 463, la Resolución 1582 y el Plan de Manejo de la CAR. El Distrito, sin embargo, sacó una resolución con la que impidió el cumplimiento de esos derechos adquiridos. Específicamente, la Resolución 228 de 2015. Con esa resolución le quitó 485 hectáreas al área urbana de Bogotá, de manera que los proyectos de los constructores quedan parados en suelo rural y las normas que rigen ese suelo son muy distintas de las urbanas. La consecuencia de eso es que los constructores no pueden terminar los proyectos de urbanización que hacían parte del acuerdo que habían firmado con el mismo Distrito.

¿Cómo hizo esto? Alegando que había inconsistencias cartográficas entre el perímetro urbano que delimitó el POT (Decreto 190 de 2004) y el que describía la Resolución 76 de 1977. Entonces, con el ánimo de precisar esa cartografía, propuso estos cambios. Pero esto dejaba barrios enteros, colegios y otras instituciones por fuera del suelo urbano. En este mapa se puede ver en detalle todo lo urbano que esta “precisión” dejó en suelo rural.

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Normas
junio, 2014

Decreto 222 de 2014

El fallo del Consejo de Estado parecía desatar el nudo legal de los Cerros. Sin embargo, el Distrito, cumpliendo con las órdenes de las acciones populares mencionadas, les prohibió de nuevo a los curadores dar licencias de construcción y urbanismo dentro de la reserva y de la franja de adecuación mientras no hubiera un plan de manejo. Todo esto a pesar de que la CAR ya había sacado plan de manejo en el 2006, a pesar de que el Consejo de Estado había ordenado levantar las medidas cautelares que suponían esta misma prohibición y a pesar de que esa prohibición desconocía que el Consejo de Estado había ordenado respetar los derechos adquiridos.

Legalmente, el problema de los Cerros se volvía a enredar con la Resolución 222 de 2013 que el Distrito sacó para ordenar estas prohibiciones.

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Normas
noviembre, 2013

El Consejo de Estado decide en Sala Plena

Desde la acción de cumplimiento del 2001, han pasado 12 años de demandas y alegatos, porque las cosas no son nada claras. Hay unos constructores que tienen todos sus papeles en orden, pero las medidas cautelares del Tribunal no los dejan continuar con sus proyectos. Además, la opinión pública cree que sus construcciones son ilegales y se lanza contra ellos. Era, pues, el momento para que el Consejo de Estado se pronunciara. Y así lo hizo.

En el 2013, en sala plena del Consejo y con votación casi unánime (uno salvó su voto, como dijimos en el video), se decide que debe respetarse el derecho colectivo y las resoluciones posteriores al Acuerdo 30 de 1976, es decir, que se debe respetar la reserva forestal creada 36 años atrás. Sin embargo, reconoce también que ha habido una historia social y legal en la montaña y que esta historia tiene una buena justificación y que ha sido planteada en los términos jurídicos correctos. Por tanto, el Consejo de Estado ordena respetar los derechos adquiridos (vea acá qué son los derechos adquiridos) que los constructores y otros particulares tienen en algunas áreas de la reserva, toda vez que esos derechos obedecieron a estudios técnicos, planes ambientales, decretos y resoluciones del mismo Distrito y de la Nación.

El responsable de la violación de los derechos colectivos a lo largo de todo este proceso, señalado por el Consejo de Estado, es el mismísimo Estado, pues no realizó las acciones pertinentes para proteger la reserva declarada en el 76.

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Acciones judiciales
septiembre, 2006

Fallo en primera instancia del Tribunal Superior de Bogotá

Las tensiones legales parecen resolverse en ese punto. El Tribunal Superior de Bogotá prohíbe modificar los límites de la reserva definidos en el Acuerdo 30 de 1976 y en la Resolución 76 de 1977. En ese sentido, las modificaciones que el POT de Bogotá (Decreto 619 de 2000) y que la Resolución 463 de 2005 habían hecho a los límites de la reserva quedan anuladas por este fallo. Eso implica reafirmar la prohibición a las Curadurías de expedir licencias de urbanismo, de construcción y de explotación de recursos naturales en la franja de adecuación y dentro de la reserva forestal.

Asimismo, ordena a la Nación y a la CAR dos cosas: adquirir los predios de la reserva y reubicar a las personas que se encuentren en las zonas de recuperación y que estén en riesgo.

Desde una perspectiva ambientalista, la medida puede parecer magnífica. Sin embargo, tiene unas consecuencias económicas nefastas. Y no sólo eso, también deja en riesgo la naturaleza, pues prohibir las construcciones que se proyectaron con el Acuerdo 6 es prohibir una estrategia pensada para la protección de la reserva. (En Lo social hablamos un poco sobre este tema.)

El fallo, por supuesto, fue apelado por el Ministerio de Ambiente, por la CAR y por otras asociaciones, con lo que sólo se complicaron más las tensiones legales.

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Acciones judiciales
abril, 2006

Adopción del plan de manejo ambiental

Mediante la Resolución 1141 de 2006, la CAR adoptó el Plan de manejo de la reserva forestal protectora Bosque Oriental de Bogotá. Allí se definían los proyectos y las estrategias necesarias para conservar, preservar, rehabilitar y recuperar los ecosistemas de la reserva de los Cerros. Incluía también las reglas de ordenamiento para las cuatro zonas que definió la Resolución 463 y para la franja de adecuación.

Concretamente, en las cuatro zonas de la reserva se permitía el aprovechamiento del paisaje, la investigación ambiental, la recreación pasiva, la instalación de infraestructura de servicios, restauración, regeneración o plantación de especies nativas, entre otras cosas. Y en la franja de adecuación se permitía la urbanización bajo unas condiciones específicas para amortiguar el efecto de la ciudad sobre la reserva.

Este documento, a su vez, tipificó los principales problemas de los Cerros: incendios forestales, zonas inestables, avalanchas, deforestación, pérdida de caudales, la ausencia de un inventario completo de fauna y flora, minería en 46 zonas de la reserva (muchas de ellas ilegales), barrios informales en zonas de alto riesgo, antenas de telecomunicaciones, actividad ecoturística sin regulación y, en general, problemas de orden administrativo que impedían garantizar la protección efectiva de la reserva.

Este plan de manejo sufriría un ajuste en el 2010.

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Normas
abril, 2006

Medidas para la defensa y protección de la reserva forestal protectora Bosque Oriental de Bogotá

Al año siguiente, el Decreto 122, cumpliendo con las sentencias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ordena a los curadores no dar más licencias de urbanismo ni de construcción en los Cerros, al tiempo que exige revisar todas las licencias otorgadas en años previos para garantizar su validez.

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Normas
noviembre, 2005

Medidas cautelares en contra de la resolución 1582

Nuevamente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca realiza una suspensión. El turno ahora es para la Resolución 1582 de 2005, lo que detiene los proyectos de construcción formal que, bajo el Acuerdo 6, el distrito había concertado con los constructores, valga recordarlo: con el objetivo de contener el crecimiento de la ciudad, recuperar y reforestar las zonas afectadas por los barrios informales y por las canteras.

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Acciones judiciales
octubre, 2005

Resolución 1582 de 2005

Esta Resolución tiene el propósito de interpretar el parágrafo del Artículo 5 de la resolución 463. Según ese parágrafo, las curadurías urbanas no podrían expedir licencias de urbanismo ni de construcción hasta que el Distrito concretara las reglas del juego que la misma 463 establecía. Lo que hace la Resolución 1582 es reconocer que eso no implica que todos los proyectos deban detenerse pues ya unos tenían sus licencias debidamente tramitadas.

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Normas
abril, 2005

Acción popular por la protección de la Reserva del 77

Sonia Andrea Ramírez Lamy interpuso una acción popular para velar por la protección de la reserva forestal definida en la Resolución 76 de 1977. Este hecho fue determinante porque, en respuesta a esta acción popular, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca suspendió los efectos de la Resolución 463. Esto implicó que algunos constructores no pudieran hacer sus obras de construcción, aunque ya habían recuperado la vegetación de algunas zonas donde existían barrios informales y que además habían ayudado a la gente a tener vivienda y negocios productivos en otros sectores de la ciudad. Es decir, no pudieron terminar el proyecto para recuperar las inversiones sociales y de reforestación que habían hecho. Esto bajo el supuesto de que sus licencias de construcción eran irregulares. Pero, como lo habría de confirmar el Consejo de Estado 10 años después, ese supuesto era falso: las licencias eran perfectamente legales.

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Acciones judiciales
abril, 2005

Redelimitación de la reserva forestal de los Cerros Orientales de Bogotá

Mediante la Resolución 463, el Ministerio de Ambiente crea cuatro zonas dentro de la reserva Bosque Oriental y además crea la denominada franja de adecuación, con el fin de establecer una estrategia definitiva para resolver el problema de la reserva y su invasión. Por eso, en la franja de adecuación se disponía de dos espacios: un área de ocupación pública prioritaria y un área de consolidación del borde urbano. Es decir, un espacio para urbanizar y otro para ser dispuesto como borde de contención del desarrollo de la ciudad hacia la montaña. Vea la explicación de estas zonas en Lo jurídico.

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Normas
enero, 2001

Acción de cumplimiento 033 de 2001

Acá es donde las cosas empiezan a complicarse más de la cuenta. Entonces, recordemos algunos hechos: la reserva forestal se creó en 1977, pero no se dispuso de mecanismos suficientes para protegerla. Por esta razón, la ciudad siguió creciendo informalmente e incluso de manera formal dentro de la pretendida reserva. Sin embargo, no había ocurrido ningún evento jurídico que invalidara la Resolución 76. Por eso, en 2001, un ciudadano exigió que se hiciera respetar esa resolución (es decir, exigió respetar la reserva que ella definía) y pidió que se registrara la reserva en los predios que hacían parte de ella tal como lo exigía dicha resolución.

El juez que atendió esta acción de cumplimiento, ordenó que se hiciera todo lo que exigía la Resolución 76 de 1977 para inscribir en los folios de los predios el hecho de que estaban afectados por la reserva. El problema con esto es que en muchos casos suponía revertir 14 años de historia social en los Cerros, lo que incluía muchos barrios que el mismo Distrito ya había legalizado e incluso incorporado al área urbana.

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Acciones judiciales
julio, 2000

Bogotá adopta su primer Plan de Ordenamiento Territorial (POT)

Por medio del Decreto 619 de 2000 se adopta el primer (y hasta ahora único) POT de Bogotá. En él se declara que los Cerros Orientales son parte de una estructura ecológica principal para garantizar los procesos ecológicos del  Distrito y de la región, así como una provisión segura, equitativa y diversa de los servicios ambientales a la población.

En lo relacionado con el tema de los constructores, se reconoce que hay derechos adquiridos y se da un plazo de un año para que los que están involucrados en el trato derivado del Acuerdo 6 tramiten sus respectivas licencias. Dicho en lenguaje formal: el Decreto 619 de 2000 condiciona los efectos de los decretos de incorporación (o sea, los decretos correspondientes a cada uno de los barrios recuperados por los constructores) a la obtención de las licencias de urbanismo o construcción dentro del año siguiente a la publicación del decreto 619.

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Normas
julio, 1997

Se reglamenta la creación de los POT

Un plan de ordenamiento territorial (POT) es una herramienta diseñada con el objetivo de planificar el crecimiento de los municipios. La idea es especificar el uso adecuado de los suelos de manera articulada.

Este hito es relevante para nuestra historia por dos razones. Primero, el POT obliga a la ciudad a hablar en términos de planeación y considerar con más atención la problemática de los Cerros. Segundo, la Ley 388, que regula los planes de ordenamiento territorial, establece las zonas de reserva como determinantes ambientales, o sea, normas de superior jerarquía a las que tienen que ceñirse los POT en su adopción.

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Normas
mayo, 1992

Reafirmación del trato con los constructores

El Decreto 320 de 1992, expedido por la Alcaldía Mayor de Bogotá, reafirma el trato con los constructores que propuso el Acuerdo 6. En este Decreto se adopta un plan de ordenamiento físico del borde oriental, o sea, del límite entre la ciudad y la reserva. Esto incluía la posibilidad de incorporar áreas de ese borde para usos urbanos, bajo unas condiciones mínimas, usos definidos y ciertos requisitos de densidad y alturas para las construcciones. Pero hay que destacar que el objetivo era la recuperación y el mejoramiento ambiental, detener el proceso de deterioro y hacer las previsiones, manejo y acciones necesarias para lograr la estabilidad del suelo, el control de la erosión, el manejo de las escorrentías y recuperar la vegetación. E incluso con ese trato se buscaba mejorar el nivel de vida de los desarrollos ilegales existentes en los Cerros.

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Normas
julio, 1991

Constitución Política de Colombia

La Constitución de 1991, para efectos de esta historia, importa porque fue la primera vez que se le asignó un gran valor a lo ecológico en materia legal. Pues sostiene que “es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines” (Artículo 79).

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Hechos históricos
mayo, 1990

Acuerdo 6 del Concejo de Bogotá

Entonces, ocurrió el famoso Acuerdo 6. En él se redefinió un nuevo perímetro urbano para Bogotá. Y este perímetro reconocía la evolución social de los Cerros, es decir, reconocía que ya había asentamientos legales e ilegales dentro de lo que en 1977 se pretendía que fuera Reserva. Lo interesante es que el Acuerdo no se limitó a legalizar sino que propuso estrategias para recuperar zonas afectadas y, al mismo tiempo, invitó a los constructores a desarrollar proyectos urbanísticos para impedir que se siguieran formando barrios y canteras ilegales, lo cual implicaba ayudar a las personas de los barrios informales implicados y recuperar la vegetación de otras zonas.

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Normas
febrero, 1986

Legalización de barrios informales e incorporación de predios en suelos suburbanos

Desde 1920 venían construyéndose barrios informales dentro y fuera del perímetro urbano de Bogotá. Así fue que el Distrito, en 1986, empezó a reconocer esta realidad y legalizó algunos de ellos. Esto suponía ampliar el perímetro de la ciudad y equipar esos barrios con vías y demás servicios públicos.

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Normas
marzo, 1977

Definición de la reserva forestal Bosque Oriental de Bogotá

La creación de la Reserva Forestal tuvo dos momentos. Primero, en 1976, cuando el Inderena sacó el Acuerdo 30. Y más adelante, en 1977, cuando el Ministerio de Agricultura dio cumplimiento al Acuerdo 30 en la Resolución 76, es decir, cuando lo volvió una realidad jurídica.

El Inderena delegó a la CAR las funciones de administración y manejo de estas áreas y estableció los linderos de la reserva (ver artículo 1 del Acuerdo 30), pero se esperaba que se hiciera una cartografía detallada de la reserva. Como dijimos en el video, la cartografía sólo apareció hasta el 2004, o sea, 28 años después.

Cabe anotar que en el Acuerdo 30 se definen dos reservas: la reserva forestal del Bosque Oriental de Bogotá y la reserva forestal productora-protectora de la cuenca alta del río Bogotá.

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Normas
diciembre, 1974

Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente

Este código crea tres categorías para clasificar las reservas forestales. Las clasifica como (1) productoras, (2) protectoras y (3) protectoras-productoras. Esto quiere decir que algunas reservas se creaban para fines productivos y otras sólo para proteger la naturaleza que había en ellas o, incluso, para reforestarlas y dejarlas intactas. La manera de determinar a qué categoría iba a pertenecer una reserva era con estudios ecológicos y socioeconómicos.

La categoría que se usó en en 1977, cuando se declaró la reserva de los Cerros de Bogotá, fue la de Reserva Forestal Protectora.

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Normas
diciembre, 1959

Regulación de las zonas de reserva forestal

Sale la Ley 2 de 1959. En ella se establecen los parámetros para la conservación y protección en zonas de reserva forestal y bosques de interés general. Eso incluye los recursos naturales renovables (suelos y agua, principalmente) y les exige a los que estaban explotando algunos bosques que se sometan a un plan de manejo forestal del Ministerio de Agricultura.

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Acciones judiciales
diciembre, 1919

Protección a los recursos naturales por su vocación productiva

Pero en 1919, el Ministerio de Agricultura saca una ley con el objetivo de proteger los recursos naturales, no por su valor ecológico, sino porque pueden usarse para la producción de materia prima.

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Normas
agosto, 1913

El Acueducto de Bogotá compra terrenos y reforesta algunas zonas

Empecemos esta historia con un hecho feliz: mediante el Acuerdo 8 del Concejo de Bogotá, se autoriza la compra o expropiación de predios allí donde nacen las aguas que alimentan el Acueducto de Bogotá. Con ello se buscaba proteger las fuentes hídricas que tenían su origen en los Cerros Orientales.

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Acciones judiciales