Este fallo es la decisión judicial que debería concluir la disputa legal de los Cerros. Sin embargo, a la fecha (2016), las cosas siguen sin resolverse (¿Por qué?). Brevemente, puede decirse que el fallo ordena proteger la reserva forestal de los Cerros y prohíbe otorgar licencias para nuevas construcciones, pero también exige respetar los derechos adquiridos de los constructores que obtuvieron sus licencias de manera legítima y cumpliendo con un trato de recuperación y reforestación que había propuesto el Distrito. En la sección de Lo jurídico explicamos este fallo con más detalle.

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ACCION POPULAR – Definición / CONSTITUCION ECOLOGICA – Noción / MEDIO AMBIENTE – Marco normativo / POLITICA AMBIENTAL COLOMBIANA

– Principios

El artículo 88 de la Constitución Política dispone: La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella, En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 de 1998…cuyo artículo 2 define las acciones populares así: Las acciones populares son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible…El medio ambiente hace parte de lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado la Constitución Ecológica, conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la sociedad con la naturaleza y que buscan proteger el medio ambiente para las generaciones presentes y futuras. En este sentido los artículos 8, 58, 79, 80 y 95 Superiores, consagran, respectivamente, i) la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación; ii) la función ecológica de la propiedad; iii) el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines; y iv) el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, así como el de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. En un mismo sentido, la Ley 99 de 1993…establece que la política ambiental colombiana seguirá, entre otros, los siguientes principios generales: i) el proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de 1992; ii) en la utilización de los recursos hídricos donde el consumo humano tendrá prioridad sobre cualquier otro uso; iii) la formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica… iv) el Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables; v) el paisaje por ser patrimonio común deberá ser protegido; vi) la prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serían de obligatorio cumplimiento; y vii) los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o artificial. A su turno…el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, disponen que el medio ambiente es un patrimonio común que debe preservarse…En el ámbito internacional, los Estados, incluido Colombia, han formalizado diferentes Declaraciones para salvaguardar el medio ambiente FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA / LEY 99 DE 1993 / LEY 472 DE 1998 NOTA DE RELATORIA: Sobre la Constitución Ecológica ver Corte Constitucional sentencias T-411 de 1992 M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-523 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-126 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-431 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa DESARROLLO SOSTENIBLE – Acepción / DESARROLLO SOSTENIBLE – Sustento legal / DESARROLLO SOSTENIBLE – Marco jurídico internacional Para tomar decisiones razonables y justas que atiendan a las necesidades del momento actual, en la presente acción popular se debe ponderar la protección al medio ambiente con el desarrollo económico y social, respetando el desarrollo sostenible; lo que hace necesario hacer referencia a éste último concepto, con el fin de fijar su alcance en la necesidad de proteger tanto el medio ambiente representado en la reserva forestal denominada Bosque Oriental de Bogotá, que constituye un recurso fundamental para el país y la humanidad, como los derechos adquiridos con justo título…En este orden de ideas, es importante destacar que el principio de desarrollo sostenible se encuentra consagrado expresamente en el artículo 80 de la Constitución Política, el cual, en su tenor literal dispone: El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. En esta medida, el desarrollo sostenible consiste en la exigencia de utilizar los recursos naturales dentro de determinados parámetros, de forma que se garantice su uso racional, preservándolos en beneficio de las generaciones futuras. Cabe resaltar que uno de los documentos en los que se originó el principio de desarrollo sostenible es la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano de 1972…dicha Declaración señala que los recursos naturales deben ser preservados en beneficio de las generaciones presentes y futuras, mediante la cuidadosa planificación u ordenación. A su vez, se tiene que el informe Brundtland, elaborado en 1987 por la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo de la ONU…Señala que debe entenderse por desarrollo sostenible el principio que permite satisfacer las necesidades del presente sin comprometer la posibilidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades. Asimismo, la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992…enfatizan que debe armonizarse el bienestar del hombre con el de la naturaleza, de manera que el medio ambiente debe ser considerado como parte integrante del proceso de desarrollo. Igualmente, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible Río + 20…reconoce la necesidad de incorporar el desarrollo sostenible en todos los niveles, integrando sus aspectos económicos, sociales y ambientales y reconociendo los vínculos que existen entre ellos, con el fin de lograr la aplicación de este principio en todas sus dimensiones. De estos instrumentos internacionales se desprenden cuatro elementos recurrentes en torno al concepto de desarrollo sostenible: el primero, es la necesidad de preservar los recursos naturales para el beneficio de las generaciones futuras (equidad inter generacional); el segundo, es la idea de explotar los recursos de una manera sostenible, prudente y racional; el tercero, es el uso equitativo de los recursos naturales; y el cuarto, la necesidad de que las consideraciones medioambientales estén integradas en los planes de desarrollo…La Corte Constitucional, señaló que es deber de las autoridades ambientales promover planificadamente el aprovechamiento de los recursos naturales con el fin de mejorar la calidad de vida y conseguir el desarrollo de las generaciones presentes. De hecho, advirtió que este manejo y aprovechamiento debe ser racional, de forma que se preserve la potencialidad del medio ambiente para solventar las necesidades de las generaciones futuras NOTA DE RELATORIA: Acerca del principio de desarrollo sostenible ver, Corte Constitucional sentencias T 251 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, y C 58 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero y Consejo de Estado, exp: AP-031, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero y exp. 1100103240001999560401, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero PRINCIPIO DE PRECAUCION – Significado / PRINCIPIO DE PRECAUCION – Fundamento normativo / PRINCIPIOS DE PREVENCION Y DE PRECAUCION – Diferencias / PRINCIPIO DE PRECAUCION – Requisitos Los Estados deben valerse del principio de precaución, debiendo tomar las medidas eficaces que impidan un daño ambiental, ante un peligro de daño grave o irreversible al medio ambiente, así no exista certeza científica absoluta sobre las consecuencias que este pueda generar. De hecho, la Ley 99 de 1993…se refirió al principio de precaución, en el numeral 6 del artículo 1, disponiendo que pese a que en la formulación de políticas ambientales el Estado debía tener en cuenta el resultado de los procesos de investigación científica, debía asimismo dar aplicación al principio de precaución conforme al cual cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente….En el mismo sentido la Ley 164 de 1994…se ocupó de instituir el principio de precaución, en el numeral 3° del artículo 3°, como mecanismo para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos. Más recientemente, la Ley 1523 de 2012…dispuso en su artículo 3 que cuando exista la posibilidad de daños graves o irreversibles a las vidas, a los bienes y derechos de las personas, a las instituciones y a los ecosistemas como resultado de la materialización del riesgo en desastre, las autoridades y los particulares aplicarán el principio de precaución en virtud del cual la falta de certeza científica absoluta no será óbice para adoptar medidas encaminadas a prevenir, mitigar la situación de riesgo. Por su parte, la Corte Constitucional…delimitó el campo de acción de las autoridades públicas al momento de hacer uso del principio de precaución, enumerando determinados requisitos bajo los cuales se puede aplicar, a saber: 1. Que exista peligro de daño; 2. Que este sea grave e irreversible; 3. Que exista un principio de certeza científica, así no sea ésta absoluta; 4. Que la decisión que la autoridad adopte esté encaminada a impedir la degradación del medio ambiente; 5. Que el acto en que se adopte la decisión sea motivado. En este sentido, precisó la Corte que la actuación de las autoridades ambientales cuando toman medidas en uso del principio de precaución, debe ser excepcional y motivada. Además, aclaró que estas medidas no sólo competen a la administración sino a los particulares…Asimismo, la Corte Constitucional en expuso las diferencias entre el principio de prevención y el de precaución. Señaló que si bien tienen un enfoque similar en cuanto a su fin último, que es la protección del medio ambiente, se diferencian en tanto que es dable aplicar el principio de prevención cuando se conocen las consecuencias perjudiciales que genera determinada circunstancia al medio ambiente; y que, por el contrario, cuando no se conocen (la certeza del riesgo o la dimensión del daño producido), se debe aplicar el principio de precaución FUENTE FORMAL: LEY 164 DE 1994 / LEY 1523 DE 2012 / LEY 99 DE 1993 NOTA DE RELATORIA: Respecto de la definición y alcance del principio de precaución ver, Corte Constitucional sentencias C – 293 de 2002 M.P. Alfredo Beltrán Sierra y C – 339 de 2002 M.P. Jaime Araujo Rentería. Sobre las diferencias entre los principio de prevención y el de precaución ver, Corte Constitucional sentencia C – 703 de 2010 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo MINISTERIO DE AMBIENTE LA CAR Y EL DISTRITO CAPITAL – Competencias respecto del medio ambiente y las reservas forestales Según lo establece el artículo 5 de la Ley 99 de 1993, corresponde al Ministerio del Medio Ambiente reservar, alinderar y sustraer las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales y las reservas forestales nacionales, y reglamentar su uso y funcionamiento. Asimismo, dicha normativa establece que es su deber administrar las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales, velar por la protección del patrimonio natural y la diversidad biótica de la Nación, así como por la conservación de las áreas de especial importancia ecosistémica. En un mismo sentido, el artículo 5° ibídem prevé que el Ministerio del Medio Ambiente, en cuanto sea compatible con las competencias asignadas por dicha ley, ejerce las demás funciones que en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables venía desempeñando el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, INDERENA…Por otro lado, se tiene que son funciones de la CAR, según lo establece el artículo 31 de la Ley 99 de 1993: i) ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente; ii) reservar, alinderar, administrar, en los términos y condiciones que fijen la ley y los reglamentos, los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter regional, y reglamentar su uso y funcionamiento. Administrar las Reservas Forestales Nacionales en el área de su jurisdicción; iii) ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental; iv) ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas a cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos; e v) imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de los daños causados…Por último, se advierte que de conformidad con lo previsto en el artículo 65 de la Ley 99 de 1993, corresponde al Distrito Capital de Bogotá i) ejercer, a través del alcalde como primera autoridad de policía con el apoyo de la Policía Nacional y en coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA), con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano; y ii) coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades de control y vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del municipio o distrito con el apoyo de la fuerza pública, en relación con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales renovables o con actividades contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el suelo FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 ZONAS DE RESERVA FORESTAL – Evolución normativa / ZONAS DE RESERVA FORESTAL – Los cerros orientales de Bogotá forman parte de estas zonas / FRANJA DE ADECUACION DE LOS CERROS ORIENTALES DE BOGOTA – Objetivo De conformidad con el Decreto Ley 133 de 1976, el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente – INDERENA,…tenía…a su cargo la protección del ambiente y la administración, conservación y manejo de los recursos naturales renovables en todo el territorio nacional…Al amparo de tal disposición, la Junta Directiva del INDERENA profirió el Acuerdo 30 de 1976…en cuya virtud, los cerros orientales de Bogotá fueron declarados y alinderados como área de reserva forestal protectora y se adoptaron distintas medidas encaminadas a garantizar la efectiva protección de sus ecosistemas, sus fuentes de agua, la calidad del aire, el suelo y el patrimonio paisajístico, cuya administración de la siguiente área fue confiada a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca…Años después, la junta directiva de la aludida Corporación Autónoma Regional, expidió el Acuerdo 59 de 1987, mediante el cual adoptó la reglamentación de los cerros orientales de Bogotá, teniendo en cuenta no sólo su condición de área de reserva forestal protectora, sino también su indiscutible valor paisajístico y ecológico, y su nivel de deterioro que hacía necesario que sea sometida a un tratamiento de carácter especial…Posteriormente, el Concejo de Bogotá aprobó el Acuerdo 6 de 1990…Al definir las políticas prevalentes en materia de desarrollo urbano, destaca la necesidad de asegurar la conservación y rehabilitación de los elementos naturales que conforman los recursos ecológicos y ambientales de la ciudad, dentro de los cuales se cuenta El sistema montañoso de la Capital (Cerros Orientales, Surorientales, Suroccidentales y los Cerros de Suba y La Conejera); sus fuentes de agua, su vegetación, sus suelos y las características de los mismos…Al resumir la evolución de las normas que regulan los cerros orientales de la ciudad, no puede pasarse por alto que la Alcaldía Mayor de Bogotá expidió el Decreto 320 de 1992, mediante el cual adoptó el Plan de Ordenamiento Físico del Borde Oriental, Suroriental, Suroccidental y las Zonas de Preservación del Cerro de Suba Norte y Sur, del Cerro La Conejera, los Sistemas Orográfico e Hídrico del Distrito Capital y dictó normas encaminadas a garantizar la preservación, protección y adecuado uso de las áreas en mención…En el decurso de la evolución normativa descrita, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió la Resolución 463 de 2005…Esta resolución determinó, entre otras cosas, la exclusión de 973 hectáreas de la reserva forestal, en un área que denominó franja de adecuación y que tiene como objetivo constituir un espacio de consolidación de la estructura urbana y una zona de amortiguación y contención definitiva de los procesos de urbanización de los cerros orientales…Esta franja está compuesta por dos tipos de áreas a su interior, a saber: un área de ocupación pública prioritaria, adyacente al límite occidental de la Reserva; y un área de consolidación del borde urbano. Según lo dispone la formulación del plan zonal de ordenamiento y gestión del territorio para la franja de adecuación o transición entre la ciudad y los cerros orientales…Por otra parte, el Decreto Distrital 122 de 2006…dispuso que todas las entidades cuya gestión incide o tiene que ver con la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá ZONAS DE RESERVA FORESTAL – Importancia / ZONAS DE RESERVA FORESTAL – Alcance de la resolución 463 de 2005 Se observa que la vegetación de las montañas situadas alrededor de la Sabana de Bogotá debía ser protegida para conservar su efecto regulador de la cantidad y calidad de las aguas que son utilizadas por los habitantes de ella; y que el paisaje constituido por dichas montañas merecía protección por su contribución al bienestar físico y espiritual de los habitantes del Distrito Especial de Bogotá y de los municipios aledaños. Los cerros orientales de Bogotá, a voces de lo dispuesto en la Resolución 463 de 2005…son un territorio rico en valores ecológicos y paisajísticos, bajo condiciones biofísicas y socioeconómicas complejas, que poseen diversidad de especies de flora y fauna, que soportan la consolidación de distintos ecosistemas, como son páramos, subpáramos y bosques altoandinos. De hecho, se advierte que los cerros orientales constituyen un importante territorio que aporta servicios ambientales estratégicos para la ciudad, la Sabana de Bogotá y la región, entre los cuales se pueden destacar: su contribución como el principal regulador acuífero de la Sabana de Bogotá asegurando su calidad, cantidad y disponibilidad; su contribución a la regulación del clima, a la depuración del aire del oriente de la ciudad, a la protección de los suelos y a la estabilización de diferentes geoformas. Igualmente, la reserva forestal protectora es el principal referente paisajístico de la capital, por su calidad escénica, dominancia visual y por los valores intrínsecos…Consciente de la caótica situación que se presentaba en los Cerros Orientales de Bogotá, el Concejo de la Capital intentó dar una solución eficaz a la problemática ordenando en el POT la elaboración de un Plan de Manejo de esta área, al que las actividades de las distintas entidades públicas y de los particulares deberían sujetarse…Bajo el anterior contexto, el Distrito Capital, la CAR y el Ministerio de Ambiente celebraron el Convenio 12 de 2001, con el objeto de formular estrategias de acción conjunta y proponer políticas para el manejo del área protegida y cuyo resultado, en octubre de 2003, fue el Plan de Ordenamiento y Manejo de los Cerros Orientales – POMCO. Precisamente, este documento, que respetó los principios de colaboración armónica, subsidiaria y concurrente entre las tres entidades del orden nacional, regional y distrital, fue la hoja de ruta que posteriormente permitió al Ministerio de Ambiente elaborar y expedir la Resolución 463 de 2005 (14 de abril), mediante la cual excluyó 973 hectáreas de la reserva forestal protectora denominada Bosque Oriental de Bogotá…Por lo anterior, merece destacarse que la expedición de la Resolución 463 de 2005 (14 de abril) no fue fortuita, pues estuvo motivada en un proceso juicioso de concertación, construido entre las autoridades durante un largo período…Sin embargo, es importante destacar que la aplicación del POMCO se vio frustrada debido a que la misma Resolución 463 de 2005…para la cual sirvió de sustento, ordenó la formulación, adopción e implementación de un nuevo Plan de Manejo de la Reserva Forestal, a cargo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca…La elaboración de este Plan terminó en abril de 2006 y aunque no ha podido ponerse en marcha debido a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca suspendió el artículo 1 de la Resolución 463 de 2005… FUENTE FORMAL: RESOLUCION 463 DE 2005 MINISTERIO DE AMBIENTE – Es competente para sustraer áreas de las reservas forestales protectoras del orden nacional / AREAS DE RESERVA FORESTAL – Presupuestos para sustraerlas / RESOLUCION 463 DE 2005 – Fundamentos De las normas transcritas la Sala advierte que el Ministerio de Ambiente es competente para sustraer áreas de las reservas forestales protectoras del orden nacional…De hecho, se recuerda que la Corte Constitucional, declaró la exequibilidad de la atribución asignada al Ministerio de Ambiente parar sustraer áreas de las reservas forestales nacionales…Ahora, si bien es cierto que el Ministerio de Ambiente es competente para sustraer áreas de las reservas forestales del orden nacional, debe determinarse si dicha facultad es discrecional o se encuentra sujeta a algún condicionamiento… En este sentido, se tiene que es posible hacer sustracción de áreas de reserva forestal en 3 casos, a saber: i) cuando haya lugar a realizar actividades económicas que impliquen remoción de bosques o cambio en el uso de los suelos o cualquiera otra actividad distinta del aprovechamiento racional de los bosques, por razones de utilidad pública o de interés social, ii) cuando los propietarios demuestren que sus suelos pueden ser utilizados en explotación diferente de la forestal, siempre que no se perjudique la función protectora de la reserva; y iii) cuando como consecuencia de circunstancias naturales o de causas antrópicas el área correspondiente pierda las condiciones que, de conformidad con lo prescrito en el artículo 7 del Decreto 877 de 1976…determinaron su constitución. Se concluye, entonces, que la facultad del Ministerio de Ambiente para sustraer áreas de las reservas forestales nacionales es reglada, pues las tres (3) hipótesis señaladas anteriormente condicionan la actividad de la administración en relación con la sustracción de éste tipo de zonas… En este sentido, es claro que el Ministerio de Ambiente excluyó de la reserva forestal protectora 973 hectáreas que corresponden a la denominada franja de adecuación, en consideración a que a su juicio dicha zona había perdido las condiciones que habían dado lugar a declararla como área de reserva forestal protectora. En este orden de ideas, respecto de las 470 hectáreas correspondientes a vivienda, infraestructura y servicios urbanos, la Sala evidencia que no existe argumento que descalifique o desvirtúe la condición razonable, proporcionada y justa de la actuación del Ministerio de Ambiente, consistente en excluir de la zona de reserva forestal el área referida en razón a que, como se expone en la parte motiva de la Resolución 463 de 2005…En efecto, la decisión de sustraer el área correspondiente a vivienda, infraestructura y servicios urbanos en lugar de conservarla dentro de la reserva forestal protectora, refleja una realidad fáctica dramática e innegable desde el punto de vista ambiental, social y económico, comoquiera que el daño que se ha producido es irreversible. Si bien es cierto que las decisiones que han de adoptarse dentro de la presente providencia se apoyan en razones de índole jurídica, no sobra señalar que ambientalmente las condiciones del área han cambiado de manera radical, como lo reconocen la actora, el Ministerio de Ambiente, la CAR y el Distrito Capital de Bogotá, hasta el punto de que ha habido una transformación de ecosistemas. En el mismo sentido, desde el punto de vista social, la Sala encuentra que más de cien mil personas han edificado sus hogares en la zona. De hecho, a pesar de que algunas construyeron sus viviendas con cabal sujeción a la normatividad urbanística vigente y que otras que lo hicieron de manera irregular, posteriormente se vieron beneficiadas con sendos decretos que legalizaron sus urbanizaciones, lo cierto es que la presente situación debe contar con un trato que tenga en consideración la situación fáctica real y actual, que ha logrado consolidarse por razón de la aquiescencia y omisión de las autoridades públicas. No es por menos que el artículo 58 de la Ley 388 de 1997 incorpora como motivos de utilidad pública la legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales, demostrando que el ordenamiento jurídico no puede ser ajeno a la problemática que plantean los desarrollos urbanísticos irregulares NOTA DE RELATORIA: Sobre la competencia del Ministerio de Ambiente para sustraer áreas de las reservas forestales protectoras del orden nacional ver, Corte Constitucional sentencia C – 649 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell y Consejo de Estado, concepto de 22 de marzo de 2001 C.P. Luis Camilo Osorio Isaza ACCION POPULAR – Debe equilibrar las cargas y los derechos involucrados / DERECHOS ADQUIRIDOS – Noción y alcance / PRINCIPIO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL – Las autoridades judiciales están obligadas a ponderar el impacto económico de las ordenes que impartan / DERECHOS ADQUIRIDOS – Presupuestos La Sala destaca que una decisión como la que debe tomarse en esta acción popular, debe equilibrar las cargas y los derechos involucrados, de modo que debe tenerse en cuenta no sólo el costo que representará para el erario público la eventual adquisición de predios sino el respeto por los derechos adquiridos y la articulación de la protección del medio ambiente con el urbanismo y el desarrollo De hecho, algunas de las ordenes del a quo desconocen: i) que muchos propietarios tienen derechos adquiridos con justos títulos en la reserva forestal y en la franja de adecuación, tanto porque tienen licencias válidamente otorgadas y no han construido como porque construyeron cumpliendo todos los requisitos de ley, tal y como se analizará más adelante; ii) que existen cambios irreversibles en las condiciones del suelo en ciertas áreas de la reserva y de la franja de adecuación, lo cual llevó al Ministerio de Ambiente a sustraerlas de la reserva; y iii) que existe un principio de sostenibilidad fiscal en cuya virtud las autoridades judiciales están obligadas a ponderar el impacto económico de las ordenes que impartan, y que llevó a la creación del incidente de sostenibilidad fiscal…La Sala encuentra razonable el requerimiento de la CAR, en el sentido de que no se debe ordenar la demolición de todas construcciones hechas a partir del 29 de noviembre de 2005, pues no puede hacerse una distinción radical entre las viviendas construidas antes y después de la medida cautelar decretada en esa fecha, para que unas u otras sean demolidas, sin consideración de las anotaciones registrales que las afectaran con la reserva forestal protectora o de otras pruebas que permitan constatar de manera inequívoca que los propietarios, poseedores o tenedores de las mismas conocían de la afectación del inmueble al área protegida… Además, no puede desconocerse la realidad social que afecta la reserva, pues como lo consignó el informe de consultoría 2 305 BIRF realizado por la doctora Diana Wiesner Ceballos La vivienda es el principal uso del suelo en la franja. Predominan las viviendas de estratos 1 y 2 con 86% del total de viviendas… por lo que desconocer esta realidad dejaría expuesta a una población vulnerable y ocasionaría una grave situación social, económica y de salubridad que iría en contravía de lo pretendido en esta acción… El concepto de derecho adquirido para efectos de este fallo hace relación a las licencias de construcción válidamente expedidas al amparo de la normatividad vigente, o a las construcciones levantadas en virtud de esas licencias, cumpliendo todos los requisitos de ley. Bajo el anterior contexto, la Sala encuentra que deben respetarse los derechos adquiridos de quienes obtuvieron licencias de construcción y/o construyeron legalmente en la franja de adecuación y en la zona de recuperación ambiental, ubicada dentro de la reserva forestal protectora, antes de la anotación registral de la afectación a la reserva del predio respectivo. No obstante lo anterior, no se reconocerán derechos adquiridos si se demuestra que, a pesar de no existir una anotación registral dentro de la historia traditicia del inmueble que lo afectara a la reserva forestal protectora, por actuaciones se deduzca inequívocamente que el propietario, poseedor o tenedor del inmueble conocía la afectación que pesaba sobre el inmueble en cuanto a la existencia de la reserva… En síntesis, se advierte que existen derechos adquiridos que la Sala debe proteger en la parte resolutiva de esta sentencia…Lo anterior no excluye la posibilidad de que puedan negociarse directamente o, en su lugar, expropiarse predios ubicados dentro de la zona de reserva forestal protectora –no en la franja de adecuación-, porque revistan especial importancia ecológica que amerite que su propiedad sea Estatal NOTA DE RELATORIA: Acerca de los efectos de la sentencia que son susceptibles de análisis por incidente de impacto fiscal ver, Corte Constitucional sentencia C – 288 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sobre la garantía constitucional de los derechos adquiridos, ver Corte Constitucional sentencia C – 488 de 2002 M.P. Álvaro Tafur Galvis ZONAS DE RESERVA FORESTAL – Se puede excepcionalmente realizar construcciones de obras de infraestructura / CONSTRUCCIONES EN LAS ZONAS DE RESERVA FORESTAL – Debe contar con licencia ambiental / LICENCIA AMBIENTAL – Es la autorización que otorga la autoridad ambiental Existe la posibilidad de que excepcionalmente se realicen construcciones de obras de infraestructura, como vías, embalses, represas o edificaciones, y la realización de actividades económicas dentro de las áreas de reserva forestal, siempre que se cuente con licencia previa que se otorgará por la autoridad competente…En efecto, según lo dispone el artículo 50 de la Ley 99 de 1993 la licencia ambiental es la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada…Justamente el artículo 8 del Decreto 2820 de 2010…consagra la competencia del Ministerio del Medio Ambiente para otorgar o negar de manera privativa la licencia ambiental para los proyectos, actividades y obras que afecten las áreas del Sistema de Parques Nacionales o que se realicen al interior de las áreas protegidas públicas nacionales de que trata el Decreto 2372 del 1 de julio de 2010…Sin embargo, la Sala no desatenderá lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 204 de la Ley 1450 de 2011, y por ello instará al Ministerio de Ambiente a que señale las actividades que ocasionan bajo impacto ambiental y que además generan beneficio social, de manera tal que se pueden desarrollar en las áreas de reserva forestal sin necesidad de efectuar la sustracción de las mismas. Ello, debido a la importancia que conlleva la construcción de instalaciones públicas rurales destinadas a brindar servicios de educación básica y puestos de salud, en concordancia con las consideraciones que para el efecto fijó la Corte Constitucional…por la relevancia que cobra para las poblaciones campesinas que históricamente han poblado el área de reserva, tal y como ocurre con las Veredas el Verjón Alto y el Verjón Bajo, las cuales han sido habitadas desde hace más de 80 años…resulta evidente que pueden coexistir bienes de propiedad pública y privada dentro de las reservas forestales, pues la constitución de éste tipo de áreas no impide la propiedad particular de bienes inmuebles dentro de la misma, sino que limita el derecho al goce sobre los mismos, habida cuenta de que sólo podrán destinarlos al establecimiento o mantenimiento y utilización racional de áreas forestales productoras o protectoras, según sea el caso FUENTE FORMAL: LEY 1450 DE 2011 / DECRETO 2811 DE 2974 / DECRETO 2820 DE 2010 / DECRETO 2372 DEL 1 DE JULIO DE 2010 / DECRETO LEY 2811 DE 1974 NOTA DE RELATORIA: Respecto del alcance de la licencia ambiental ver, Corte Constitucional sentencias C-746 de 2012 M.P. Luis Guillermo Guerrero y T- 500 de 2012 M.P. Nilson Pinilla Pinilla ZONAS DE RESERVA FORESTAL – Se puede dar uso campesino a la zona de reserva forestal protegida / USO CAMPESINO EN LA RESERVA FORESTAL PROTEGIDA – El interesado debe contar con licencia ambiental / CERROS ORIENTALES DE BOGOTA – Hay riesgos de deslizamiento en algunas zonas del lugar / CERROS ORIENTALES DE BOGOTA – Son las autoridades competentes las encargadas de mitigar el riesgo que existe en la zona / CERROS ORIENTALES DE BOGOTA – El Distrito Capital debe elaborar un Plan de reubicación de los asentamientos que amenacen ruina / PLAN DE REUBICACION DE ASENTAMIENTOS HUMANOS – Presupuestos Es dable acoger las súplicas de los recurrentes en cuanto al uso campesino en el área de reserva forestal, pues es compatible con las finalidades de preservación del área protegida, y desde luego, siempre y cuando tales actividades no causen alteraciones significativas ni conlleven a su degradación, para lo cual deberán contar con otorgamiento de licencia ambiental de parte de la autoridades ambiental, actualmente ANLA, y sujetarse a la reglamentación que a esos efectos expida el Ministerio de Medio Ambiente, según lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 204 de la Ley 1450 de 2011, que dispone que el Ministerio de Ambiente deberá señalar las actividades que ocasionan bajo impacto ambiental y que además, generan beneficio social, de manera tal que se pueden desarrollar en las áreas de reserva forestal, sin necesidad de efectuar la sustracción de las mismas. De ese modo, será del resorte de las autoridades ambientales, en sus respectivos ámbitos de competencia, adoptar las determinaciones sobre los usos permitidos en las áreas de reserva forestal protectora que no causen alteraciones significativas, y que resulten armónicos y compatibles con su preservación, para lo cual, en todo caso, deberán sujetarlos al otorgamiento previo de licencia ambiental…el deber general de actuación que obliga a todas las autoridades del Estado, sin importar el nivel, y el cual se encuentra dirigido a impedir que se concreten amenazas o se produzcan vulneraciones a los derechos de la población…En síntesis, la Sala advierte que en el área de reserva forestal y en la franja de adecuación existen asentamientos irregulares que amenazan ruina y pueden deslizarse en época invernal, lo que representa evidente amenaza a los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes… En este orden de ideas, en la parte resolutiva de esta providencia se ordenará al Distrito Capital elaborar un Plan de reubicación de asentamientos humanos, cuyo objeto será la reubicación de los asentamientos que amenacen ruina, se encuentren ubicados en la franja de adecuación y en la reserva forestal protectora y comporten riesgo no mitigable. Este Plan deberá definir (i) las áreas que comportan riesgo no mitigable; (ii) los asentamientos humanos que pueden verse afectados; (iii) las medidas que se pueden adoptar para la reubicación; y (iv) el cronograma de actividades que se deberá seguir para el efecto NOTA DE RELATORIA: Sobre la prevención de desastres y los deberes de las autoridades del Estado ver, Consejo de Estado sentencia de 11 de noviembre de 2010, Exp.: 17001233100020040123801, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO Bogotá D.C., cinco (5) de noviembre de dos mil trece (2013) Radicación número: 25000-23-25-000-2005-00662-03(AP) Actor: SONIA ANDREA RAMIREZ LAMY Demandado: MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE Y OTROS Se deciden las impugnaciones interpuestas por Sonia Andrea Ramírez Lamy, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial1; la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, Darío Rafael Londoño Gómez, la Caja de Compensación Familiar –COMPENSAR, Nicolás Muñoz Escobar, Efraín Forero Molina, Constructora Palo Alto y Cia S. en C., la Cámara Colombiana de Construcción –CAMACOL, la Parcelación Floresta de la Sabana, Helm Trust S.A., en representación del Fideicomiso Montearroyo de Rosales; Fiduciaria Bogotá S.A., Alianza Fiduciaria S.A., GNB Sudameris S.A., y Alicia Violeta Valencia Villamizar; contra la sentencia de 29 de septiembre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección “B”), estimatoria de las pretensiones de la demanda. I. ANTECEDENTES2 1. La Demanda3 El 20 de abril de 2005, la ciudadana Sonia Andrea Ramírez Lamy entabló acción popular contra la Nación –Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (en adelante CAR) y el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (en adelante DAMA), para reclamar protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, la existencia del equilibrio ecológico, la defensa del patrimonio público, la defensa del patrimonio cultural de la Nación, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. Por autos de 22 de abril4 y 1° de junio5, ambos de 2005, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, admitió la demanda y la corrección de la misma, de conformidad con el artículo 208 del C.C.A.. 1 El artículo 12 de la Ley 1444 de 2011 reorganizó el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y lo denominó Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 2 Cfr. Anexo 1 de esta providencia. 3 Folios 1 a 7 y 23 a 27, Cuaderno 1 4 Folio 12, Cuaderno 1 5 Folios 108 a 112, Cuaderno 1 1.1. Otras Entidades Vinculadas al Proceso Mediante auto de 18 de julio de 20056 el a quo vinculó al proceso a los exdirectores de la CAR: Diego Fernando Bravo Borda, Darío Rafael Londoño Gómez y Gloria Lucía Álvarez Pinzón; y a los Curadores Urbanos No. 2, 3, 4 y 5: Brianda Reniz Caballero, Ignacio Restrepo Manrique, Germán Ruiz Gil y Mariano Pinilla Poveda. Asimismo, en el mismo proveído, se tuvo a los señores Diego Sebastián Angulo y Jorge Ramírez Bahamón como coadyuvantes de la demanda. En este mismo sentido, mediante autos de 23 de septiembre7, 25 de octubre8 y 29 de noviembre9, todos de 2005, se vinculó como coadyuvantes a la Junta de Acción Comunal del barrio Bosque Calderón, a los señores Efraín Forero Molina, Dagoberto Ramírez Villamil y Nicolás Muñoz Escobar; al señor Ricardo Vanegas Sierra, a la Constructora Palo Alto y Cia S. en C., a COMPENSAR; y al Departamento Administrativo de Planeación Distrital. Igualmente, por autos de 16 de febrero10 y 611 y 2712 de marzo de 2006 se aceptó la coadyuvancia de la Contraloría de Bogotá, CAMACOL, Fiduciaria Bogotá S.A., Alianza Fiduciaria S.A., Fiduciaria GNB Sudameris S.A., Constructora Social Caribeña Ltda, la Parcelación Floresta de la Sabana, Constructora Megacerro S.A., los propietarios de la Vereda El Verjón y de los señores Gonzalo Rodríguez Barco, Eliseo Bautista Varela, Claudio Bautista Varela y Francisco Alejandro Almanza Alfonso. Por último, en sentencia de 29 de septiembre de 200613 se tuvo como coadyuvantes a Helm Trust S.A., representando al Fideicomiso Montearroyo de Rosales; y a los señores Clara Esperanza Díaz Barragán y Enrique Montaña Sabogal. Asimismo, en la misma providencia, se aceptó como tercera interesada a Alicia Violeta Villamizar. 1.2. Hechos 6 Folios 289 a 292, Cuaderno 1 7 Folios 560 a 566, Cuaderno 1 8 Folios 589 a 591, Cuaderno 1 9 Folios 651 a 658, Cuaderno 2 10 Folios 1144 a 1148, Cuaderno 2 11 Folios 1161 a 1169, Cuaderno 3 12 Folios 1455 a 1459, Cuaderno 3 13 Folios 2728 a 2837, Cuaderno 6 Afirma la demandante que 14.116 hectáreas del bosque de los cerros orientales de Bogotá, que atraviesa la ciudad de sur a norte, por las localidades de Ciudad Bolívar, Usme, San Cristóbal, Santa Fé, Chapinero y Usaquén, fueron declaradas como área de reserva forestal, por el Instituto de Recursos Naturales Renovables y del Ambiente – INDERENA, mediante Acuerdo 30 de 1976 (30 de septiembre)14, pues tienen gran variedad de flora y fauna, múltiples fuentes hídricas, ayudan al proceso de depuración del aire, y ejercen control sobre algunos aspectos climáticos de la capital. Manifiesta que el Acuerdo referido fue aprobado por el Ministerio de Agricultura, mediante Resolución 76 de 1977 (31 de marzo)15; siendo relevante destacar que el artículo 20616 del Decreto Ley 2811 de 197417 estableció que las áreas de reserva forestal tienen destinación exclusiva a la conservación permanente de bosques, y que el artículo 6118 de la Ley 99 de 199319 declaró los cerros y el sistema montañoso circundante de la Sabana de Bogotá como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria es la agropecuaria y forestal. Indica que mediante Resolución 463 de 2005 (14 de abril)20, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial excluyó 973 hectáreas de la reserva forestal, con el propósito de legalizar situaciones de hecho irregulares, originadas en asentamientos ilegales, explotaciones mineras ilícitas, licencias irregulares de construcción, tala de árboles y explotación de flora y fauna. Lo anterior, sostiene, ha deteriorado gravemente el bosque de los cerros orientales. 14 Por el cual el INDERENA declara y alinda unas áreas de reserva forestal y delega unas funciones. 15 Por la cual el Gobierno Nacional aprueba el Acuerdo 30 de 1976 (30 de septiembre), expedido por la Junta Directiva del INDERENA. 16 Decreto Ley 2811 de 1974. “Artículo 206. Se denomina área de reserva forestal la zona de propiedad pública o privada reservada para destinarla exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y utilización racional de áreas forestales productoras, protectoras o productorasprotectoras.” 17 Por el cual el Gobierno Nacional dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. 18 Ley 99 de 1993. “Artículo 61. Declárase la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal. El Ministerio del Medio Ambiente determinará las zonas en las cuales exista compatibilidad con las explotaciones mineras, con base en esta determinación, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), otorgará o negará las correspondientes licencias ambientales. Los municipios y el Distrito Capital, expedirán la reglamentación de los usos del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones de que trata este artículo y las que a nivel nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente.” 19 Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. 20 Por la cual la Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial redelimita la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, se adopta su zonificación y reglamentación de usos y se establecen las determinantes para el ordenamiento y manejo de los cerros orientales. Además, afirma que los recursos naturales pueden verse gravemente perjudicados si las autoridades públicas no adoptan medidas inmediatas para contener el descalabro ecológico que afecta los cerros, pues los curadores urbanos continúan autorizando construcciones en el área de reserva forestal. Expone que las lluvias de invierno causan riesgo a los asentamientos irregulares instalados en el área protegida, pues pueden ocasionar deslizamientos en donde se encuentran ubicados; que dichos asentamientos atentan contra la reserva natural; que la explotación irregular de minería genera enfermedades respiratorias a la población; y que las autoridades administrativas no tienen control de la tala indiscriminada de árboles y de la explotación de flora y fauna que se hace en la reserva. En este orden de ideas, manifiesta que se está violando: i) la moralidad administrativa, porque numerosas actuaciones administrativas que se han realizado sobre los cerros orientales han violado la Constitución y la Ley; ii) el equilibrio ecológico y el goce de un ambiente sano, pues no se está garantizando la conservación y restauración de dichos cerros; iii) el patrimonio público, habida cuenta de que se están comerciando bienes que son de la Nación y que tienen el carácter de imprescriptibles, inembargables e inalienables; iv) el patrimonio público, porque la reserva natural es de interés histórico, estético, ambiental y ecológico; v) la seguridad y salubridad públicas y el acceso a una infraestructura que garantice la salubridad pública, pues el Estado no ha protegido la salud de los habitantes del área para que puedan vivir en un medio ambiente sano; y vi) la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, debido a que el deterioro de la reserva natural atenta contra la vida y la salubridad de la población. Por lo anterior, solicita que sean reincorporadas al área de reserva forestal las 973 hectáreas excluidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante la Resolución 463 de 2005 (14 de abril); y que se expidan los actos administrativos correspondientes para restituir, readecuar y reforestar la misma zona y/o aquella(s) que hace(n) parte de la reserva y aun no ha(n) sido construida(s). 1.3. Pretensiones La actora solicita que se hagan las siguientes declaraciones y condenas: “3. Que se ordene a la Nación – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), adoptar las medidas necesarias para recuperar los recursos naturales existentes en los cerros orientales de Bogotá (sellamiento, desalojo, restitución, etc.), hasta ahora afectados por los asentamientos ilegales, explotaciones mineras ilícitas, licencias de construcción irregulares, tala de árboles y explotación de flora y fauna. 4. Que se ordene a la Nación – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y al Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), una vez restituidos los espacios pertenecientes a la reserva forestal en mención, proceder a su adecuación e inmediata reforestación. 5. Que se ordene a la Nación – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y al Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), conservar permanentemente los cerros orientales de Bogotá, como reserva forestal, conforme al marco normativo que la constituyó como reserva. 6. Que se adopten las medidas necesarias para que no se vuelvan a presentar las acciones y omisiones que dan lugar a la presente acción. 7. Que se ordene a la Nación – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y al Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), que se incluya en los nuevos linderos adoptados mediante Resolución 463 del 14 de abril de 2005 de dicho Ministerio, las 973 hectáreas de protección que fueron excluidas de la Reserva Forestal de los Cerros Orientales de Bogotá, comoquiera que dichos bienes colectivos pertenecen al patrimonio público y cultural de Bogotá, la región, la Nación y de la humanidad, los cuales son inalienables, imprescriptibles e inembargables, de conformidad con lo dispuesto por los literales e) y f) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, y el artículo 63 de la Constitución Política. 8. Que se ordene a la Nación – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y al Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), expedir los actos administrativos necesarios y proceder a los trámites y ejecuciones de la misma naturaleza que a ello diere lugar para la inmediata restitución, readecuación y reforestación del bien colectivo en mención excluido de la Reserva Forestal de los Cerros Orientales de Bogotá. 9. En subsidio, ordenar a la Nación – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y al Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), restituir a la Reserva Forestal de los Cerros Orientales de Bogotá, las hectáreas excluidas que no se encuentran construidas.” 2. Contestaciones 2.1. El DAMA21 se opuso a las pretensiones de la demanda manifestando que ha cumplido con las obligaciones que tiene asignadas, como entidad competente de la gestión ambiental en el Distrito Capital. En este sentido, afirmó que ha adelantado diferentes acciones, como miembro del “Comité Interinstitucional para la Coordinación de la Actuación Administrativa del Distrito Capital en el manejo de los Cerros Orientales de Bogotá”22, para prevenir el deterioro del medio ambiente en los cerros. Indicó que no es competente para expedir licencias de urbanismo y construcción, ni para suspender actividades urbanísticas ilegales, pues ello compete, respectivamente, a los curadores urbanos y a los alcaldes locales. Igualmente, precisó que existen áreas en los cerros orientales que tienen un régimen de usos que permite el manejo urbanístico, debido a que no hacen parte de la reserva forestal. Además, sostuvo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5°23 del Acuerdo 30 de 1976 (30 de septiembre), la CAR es la entidad competente para administrar la zona en donde se encuentra ubicada la reserva forestal. A propósito, señaló que el artículo 389 del Decreto 619 de 200024 dispone que “las actividades de las distintas entidades y los particulares dentro de los cerros orientales (Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, Resolución 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura) se sujetarán a la zonificación y reglamentación del Plan de Manejo que elabore la Corporación Autónoma Regional (CAR) para esta área, en concertación con el Ministerio de Ambiente y el Distrito Capital…”. Finalmente, respecto de las pretensiones incorporadas en la reforma de la demanda, sostuvo que no tenía competencia para decidir sobre los linderos de la reserva, puesto que ello correspondía al Ministerio de Ambiente, de conformidad con lo previsto en el artículo 5°25 numeral 18 de la Ley 99 de 1993. 21 Folios 38 a 63 y 280 a 284, Cuaderno 1 22 Creado mediante el Decreto Distrital 56 de 2005 (11 de marzo) 23 Acuerdo 30 de 1976. “Artículo 5°. Sin perjuicio de las facultades que correspondan al Departamento Administrativo de Planeación Distrital y a la Secretaría de Obras Públicas del Distrito Especial de Bogotá, de conformidad con las disposiciones vigentes, delégase en la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá, CAR; las funciones que les competen al INDERENA en la administración y manejo de las áreas de reserva forestal a que se refiere este Acuerdo. En ejercicio de las funciones delegadas, la CAR es competente para imponer las sanciones previstas en el artículo inmediatamente anterior, y recaudar el valor de las multas que se causaren.” 24 Por el cual el Alcalde Mayor de Bogotá adopta el POT de Bogotá. 25 Ley 99 de 1993. “Artículo 5º. Funciones del Ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente: (…) 2.2. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial26 se opuso a las pretensiones de la demanda alegando que no ha violado derechos colectivos. Indicó que expidió la Resolución 463 de 2005 (14 de abril), con el fin de proteger, conservar, restaurar, recuperar y prevenir el deterioro de los cerros orientales. En este sentido, estableció que al volver a delimitar el área protegida, se busca adecuar las acciones que se han llevado a cabo en la zona para que el ordenamiento de la capital sea armónico. Indicó que no puede declarársele responsable de la violación de derechos colectivos, pues ha expedido la normativa correspondiente para proteger los recursos naturales, siendo la Corporación Autónoma Regional y los Grandes Centros Urbanos competentes para llevar a cabo su ejecución. Señaló que la Resolución 463 de 2005 (14 de abril), mediante la cual se excluyeron 973 hectáreas de la zona de reserva forestal, “… fue expedida acatando la ley y con base en criterios técnicos.”. Por último, afirmó que la problemática de los cerros orientales de Bogotá existe desde antes de que fuera creada la entidad y que si hubo una sustracción de las hectáreas referidas, ello obedeció a que tales áreas no cumplían con las condiciones para ser consideradas como zona de reserva forestal. 2.3. La CAR27 se opuso a las pretensiones de la demanda manifestando que ha cumplido a cabalidad con las obligaciones que la ley le impone. En este sentido, determinó que, de conformidad con lo previsto en el artículo 4°28 de la Resolución 463 de 2005 (14 de abril), y en concordancia con lo dispuesto en el artículo 3129 de la Ley 99 de 1993, es la entidad encargada de administrar la Reserva Forestal Protectora, para lo cual debe adoptar el Plan de Manejo para la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, que debe contener los programas, 18. Reservar, alinderar y sustraer las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales y las reservas forestales nacionales, y reglamentar su uso y funcionamiento; texto subrayado declarado condicionalmente inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C ‐ 649 de 1997.” 26 Folios 68 a 75 y 270 a 276, Cuaderno 1 27 Folios 77 a 91 y 278, Cuaderno 1 28 Resolución 463 de 2005. “Artículo 4º. De conformidad con el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, será la encargada de administrar la Reserva Forestal Protectora delimitada en la presente resolución, para lo cual formulará y adoptará, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia de este acto administrativo, el Plan de Manejo para la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, que deberá contener los programas, proyectos y acciones estratégicas necesarias para conservar preservar, rehabilitar y recuperar los ecosistemas que hacen parte de la reserva forestal, así como para su ordenamiento, manejo integral y administración. Dicho plan deberá formularse e implementarse respetando la zonificación definida en la presente resolución.” 29 Ley 99 de 1993. “Artículo 31. Funciones. Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: (…) 16. Reservar, alinderar, administrar o sustraer, en los términos y condiciones que fijen la ley y los reglamentos, los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter regional, y reglamentar su uso y funcionamiento. Administrar las Reservas Forestales Nacionales en el área de su jurisdicción; Nota: El texto subrayado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-598 de 2010” proyectos y acciones estratégicas necesarias para conservar, preservar, rehabilitar y recuperar los ecosistemas que hacen parte de la reserva forestal, así como su ordenamiento, manejo integral y administración. Indicó que celebró el contrato interadministrativo No. 129/03 con el DAMA, con el objeto de aunar esfuerzos para desarrollar el Plan de Ordenamiento y Manejo de los Cerros Orientales de Bogotá – POMCO. Asimismo, puso de presente que no pudo adelantar el POMCO hasta que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió la Resolución 463 de 2005 (14 de abril) fijando los límites de la reserva forestal, pues ello era un requisito indispensable para ponerlo en marcha, de conformidad con lo establecido en el POT. 2.4. El Procurador Judicial, Ambiental y Agrario30 hizo un recuento de la caótica situación ambiental que se padece en los cerros orientales. Indicó que la CAR y el DAMA, en coordinación con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, desarrollaron el POMCO, obteniendo como resultado el establecimiento de unos parámetros y la elaboración de documentos en los cuales se estableció la necesidad de proteger las zonas de páramo, los remanentes del bosque altoandino y la rehabilitación ecológica, donde el potencial de restauración evaluado resultaba viable y correspondía a las zonas de rehabilitación. Consideró que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial desconoció estudios previos y conceptos de orden técnico y jurídico al realinderar unilateralmente la zona de reserva forestal protectora, mediante la Resolución 463 de 2005 (14 de abril). Asimismo, afirmó que dicha entidad nunca publicó los documentos en los que motivó la Resolución aludida; y carecía de competencia para disminuir el área de reserva, pues la CAR era quien para tales efectos debía zonificar y reglamentar las actividades de las entidades públicas y de los particulares en los cerros orientales. Sostuvo que la CAR incumple sus obligaciones legales, pues no ha ejercido su función de policía para proteger la reserva forestal. Manifestó que el Departamento de Planeación Distrital perjudicó gravemente la reserva forestal, pues emitió varios conceptos jurídicos que habilitaron la posibilidad de desarrollar proyectos urbanísticos en dicha zona de reserva, y que posteriormente conllevaron a que algunas curadurías urbanas expidieran licencias de construcción en el área. Igualmente, puso de presente que a pesar de los múltiples requerimientos que ha hecho, las alcaldías locales del Distrito Capital no han adelantado las medidas para evitar que se construya sin licencia en la zona de la reserva. 2.5. Los señores Diego Sebastián Angulo Proaños31, Clara Esperanza Díaz Barragán, Eduardo Enrique Montaña Sabogal32 y Jorge Ramírez Bahamón33 coadyuvaron la demanda reiterando los argumentos expuestos por la actora. 30 Folios 133 a 137, Cuaderno 1 31 Folio 246, Cuaderno 1 32 Folios 2250 a 2253, Cuaderno 5 2.6. La Caja de Compensación Familiar, COMPENSAR34, hizo saber su condición de propietaria de unos bienes inmuebles, ubicados en la localidad de San Cristóbal Sur Este en Bogotá, D.C., con matrículas inmobiliarias 50S-40352360 y 50S-40352361, sobre los cuales se desarrolla el “Proyecto de Vivienda de Interés Social Parque Residencial San Jerónimo de Yuste”, diseñado para un total de 2703 unidades de vivienda, en cercanías de la zona de reserva forestal. Señaló que adquirió tales bienes con arreglo en las disposiciones legales y que contaba con todos los permisos para adelantar el proyecto. Dijo que los predios de su propiedad nunca formaron parte de la reserva forestal, puesto que, de conformidad con el Acuerdo 6 de 1990 (mayo 8)35, el inmueble está ubicado en el perímetro urbano de la ciudad. También puso de presente que el Ministerio de Ambiente, mediante la Resolución 463 de 2005 (14 de abril), incluyó desacertadamente el predio dentro de aquellos que resultaron “excluidos” de la zona de reserva, puesto que nunca habían estado incluidos en ella. 2.7. Nicolás Muñoz Escobar36, Efraín Forero Molina37 y la Junta de Acción Comunal del barrio San Isidro II38, actuando como coadyuvantes de las entidades demandadas, afirmaron que el Ministerio de Ambiente obró en desarrollo de sus competencias legales al expedir la Resolución 463 de 2005 (14 de abril), puesto que está habilitado para sustraer zonas de la reserva y lograr con ello la protección de los recursos naturales, mediante la consolidación de una estructura ambiental que sustente, a mediano y largo plazo, el conjunto de los valores ecológicos. Señalaron que la mayoría de los predios que se ubican en la reserva son propiedad privada, y que la Resolución 76 de 1977 (31 de marzo) no es oponible, debido a que no fue inscrita oportunamente en la oficina de registro de instrumentos públicos. Exhortaron a proteger los derechos adquiridos de los habitantes que de buena fe compraron predios en la reserva, antes de la expedición de la Resolución 463 de 2005 (14 de abril). 2.8. El Curador Urbano 3, Ignacio Restrepo Manrique39, afirmó que el Acuerdo 30 de 1976 (30 de septiembre), aprobado por la Resolución Ejecutiva 76 de 1977 (31 de marzo), carece de validez, pues se sujetaba, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10º40 del mismo Acuerdo, a la inscripción del acto “… en las Oficinas 33 Folios 263 y 264, Cuaderno 1 34 Folios 294 a 303, Cuaderno 1 35 Por medio del cual el Concejo de Bogotá adopta el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito Especial de Bogotá y dicta otras disposiciones. 36 Folios 304 a 328, Cuaderno 1 37 Folios 353 a 367, Cuaderno 1 38 Folios 1129 a 1140, Cuaderno 2 39 Folios 410 a 425, Cuaderno 1 40 Acuerdo 30 de 1976. “Artículo 10°. Tal como lo establecen los artículos 38 y 77 del Decreto – Ley número 133 de 1976, para su validez el presente Acuerdo requiere la aprobación y autorización del Gobierno Nacional mediante resolución ejecutiva y, deberá ser publicado en las cabeceras de los de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, D.E., Facatativá y Zipaquirá, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 96 y 97 del Código Fiscal Nacional”; cosa que nunca sucedió. En este orden de ideas, sostuvo que es legítima la incorporación de predios a suelo urbano, realizada mediante el Decreto 714 de 1995 (21 de noviembre)41, y la expedición que hizo de la Resolución No. 030003 de 1997 (26 de marzo) y la Licencia de Construcción No. L.C. 97 – 3 – 0155 del 25 de noviembre de 1997, pues por no haberse registrado la constitución del área de reserva forestal, no era oponible. 2.9. El Curador Urbano 5, Mariano Pinilla Poveda42, manifestó que no es responsable de la violación de derechos colectivos, pues desde el 10 de noviembre de 2003, fecha en que inició sus labores como curador urbano, no ha expedido licencias de construcción en el área de reserva forestal. Además, arguyó que existía falta de legitimación por pasiva ya que “… no fue el curador que estudió, tramitó o expidió licencias de construcción para el (sic) predios ubicados en los cerros orientales…”. 2.10. Dagoberto Ramírez Villamil43 coadyuvó la demanda manifestando que debían protegerse los derechos colectivos invocados. Asimismo, adujo que la constitución de la reserva forestal carecía de eficacia porque la Resolución 76 de 1977 (31 de marzo) nunca fue registrada en los folios de matrícula inmobiliaria, correspondientes a cada uno de los predios que pretendía afectar. En este orden de ideas, solicitó proteger los derechos adquiridos de quienes habían construido en legal forma sobre el área protectora. 2.11. La Curadora Urbana 2, Brianda Reniz Caballero44, arguyó que no ha violado derechos colectivos, pues las licencias de urbanismo y construcción que expidió sobre los inmuebles del Centro Educativo San Cayetano, Monterosales (Luis A. Vega – Bosque Calderón), Colegio Nueva Granada – Circunvalar Lotes A, B y C; Cerros de Torca y San Jerónimo del Yuste, no se encuentran ubicadas en la zona de reserva forestal. 2.12. La Junta de Acción Comunal del barrio Aguas Claras45 manifestó que la acción de la referencia perjudica gravemente a más de 1000 familias, pues pretende incorporar los predios en los que viven a un área de reserva forestal inexistente. Además, indicó que la comunidad no viola los derechos colectivos Municipios en cuya jurisdicción están ubicadas las áreas reservadas, en la forma prevista en el artículo 55 del Código de Régimen Político y Municipal, y en el Diario Oficial e inscrito en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá D.E., Facatativá y Zipaquirá, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 96 y 97 del Código Fiscal Nacional.” 41 Por el cual el Alcalde Mayor de Bogotá asigna el Tratamiento Especial de Preservación del Sistema Orográfico y reglamenta el Proceso de Desarrollo de los predios denominados «La Punta» y «Las Delicias», ubicados parte en el área urbana y parte en el área suburbana del Distrito Capital. 42 Folios 473 a 476, Cuaderno 1 43 Folios 485 a 490, Cuaderno 1 44 Folios 491 a 506, Cuaderno 1 45 Folios 524 y 525, Cuaderno 1 invocados, ya que las personas del barrio propenden por que se cuide el medio ambiente. 2.13. Ricardo Vanegas Sierra, la Junta de Acción Comunal del barrio Bosque Calderón y Constructora Palo Alto y Cia. S. en C.46 consideraron que las autoridades administrativas tuvieron una tardanza de 28 años en inscribir la constitución de la reserva forestal en la oficina de registro de instrumentos públicos. Sostuvieron que el INDERENA, la CAR y el Ministerio de Ambiente han omitido inscribir la afectación ambiental en las matrículas inmobiliarias respectivas, para evitar pagar las indemnizaciones correspondientes. 2.14. El exdirector de la CAR, Darío Londoño Gómez47, sostuvo que la constitución de la reserva forestal de los cerros orientales no era oponible a terceros, pues no se inscribió en la oficina de registro de instrumentos públicos durante aproximadamente 28 años. Indicó que en condición de Director de la CAR, celebró con el Ministerio de Ambiente y el DAMA el Convenio de Cooperación No. 12 del 21 de junio de 2001, con el fin de armonizar los procedimientos para reglamentar el uso de la reserva. En conclusión, manifestó que no podía endilgársele la violación de derechos colectivos, pues cumplió cabalmente con las funciones que su cargo le imponía. 2.15. Doce (12) propietarios de terrenos y casas de la “Vereda del Verjón Bajo”48 manifestaron que debían respetarse los derechos adquiridos de las personas que tenían asentamientos en el área de reserva. Igualmente, sostuvieron que debían respetarse los acuerdos realizados en el marco del POMPCO. 2.16. Fiduciaria Bogotá S.A.49 dijo que tenía interés en el proceso puesto que era la representante de un patrimonio autónomo, consistente en el bien raíz ubicado en la carrera 2 Este No. 76 – 20, respecto del cual se habían obtenido las licencias de construcción debidas, de conformidad con el POT del Distrito. Afirmó que de manera equivocada el Ministerio de Ambiente y el Departamento Administrativo de Planeación del Distrito consideraban que el inmueble de su propiedad se encontraba ubicado dentro de la reserva forestal. En este sentido, arguyó que la reserva a que hace referencia el Acuerdo 30 de 1976 (30 de septiembre) únicamente afecta bienes baldíos del área forestal, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10° de dicho Acuerdo, se deben aplicar los artículos 9650 y 9751 del Código Fiscal Nacional52 que sólo hacen referencia a ese tipo de bienes. 46 Folios 526 a 538, Cuaderno 1 47 Folios 541 a 552, Cuaderno 1 48 Folios 592 a 596, Cuaderno 1 49 Folios 689 a 698, Cuaderno 2 50 Ley 110 de 1912. “Artículo 96. Siempre que se destine un baldío para un servicio o un uso público, por disposición de una ley o por decreto ejecutivo, se debe proceder al levantamiento de Además, puso de presente que la reserva no le era oponible, porque nunca fue inscrita en la oficina de registro de instrumentos públicos. 2.17. La Parcelación Floresta de la Sabana53, Francisco Alejandro Almanza Alfonso54 y la Cámara Colombiana de la Construcción – CAMACOL55, en escritos separados, alegaron que la declaratoria de reserva forestal protectora no era oponible a terceros, puesto que la Resolución 76 de 1997 (31 de marzo) no fue inscrita en el registro inmobiliario. Dijeron también que el desconocimiento de los derechos adquiridos por particulares, constituía una violación al principio de confianza legítima, máxime cuando muchas de las construcciones realizadas en la zona cumplieron con los requisitos legales para ser realizadas. 2.18. Constructora Social Caribeña Ltda56 señaló que el predio “Urbanización San Rafael Sur Oriental” no hacía parte de la reserva forestal, hasta que fue indebidamente incluido en ella mediante la Resolución 463 de 2005 (14 de abril). En este sentido, consideró que la aludida resolución viola la moralidad administrativa, pues se expidió desconociendo los derechos adquiridos de los pobladores del lugar que adquirieron sus predios con justos títulos. 2.19. Gonzalo Rodríguez Barco, Claudino Bautista Varela y Eliseo Bautista Varela57 manifestaron que son habitantes del barrio San Luis, ubicado en el área que mediante Acuerdo 30 de 1976 (30 de septiembre) fue constituida como reserva forestal. Sin embargo, adujeron que el área en la que viven fue extraída de la reserva posteriormente, en tres oportunidades, con la expedición de las Resoluciones 2337 de 1985 (6 de agosto)58, 248 de 198559 y 463 de 2005 (14 de abril), proferidas respectivamente por la CAR, el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 2.20. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital60 se opuso a las pretensiones de la demanda alegando que no ha violado derechos colectivos, pues no es competente para expedir licencias de construcción y urbanismo ni para suspender o sellar actividades urbanísticas ilegales. un plano y al pronunciamiento de un plano y al pronunciamiento de una resolución ministerial, en que se exprese el nombre del terreno, si lo tiene, su situación, sus colindantes y sus linderos, resolución que se publica en el Diario Oficial y se registra en la oficina respectiva de la ubicación del baldío para que éste deje de tener tal carácter.” 51 Ley 110 de 1912. “Artículo 97. Cuando una ley destine un baldío para un objeto determinado, se debe dictar, por el Ministerio respectivo, previo el levantamiento del plano, una resolución semejante, la que ha de publicarse y registrarse en los términos expresados en el Artículo anterior.” 52 Ley 110 de 1912 53 Folios 888 a 895, Cuaderno 2 54 Folios 1368 a 1381, Cuaderno 3 55 Folios 736 a 765, Cuaderno 2 56 Folios 867 a 886, Cuaderno 2 57 Folios 896 a 913, Cuaderno 2 58 Por la cual la CAR sustrae una parte del área de reserva forestal de la zona denominada bosque oriental de Bogotá. 59 Por la cual el Departamento Nacional de Planeación aprobó la Resolución 2337 de 1985. 60 Folios 948 a 982, Cuaderno 2 En este sentido, puso de presente que las entidades responsables de vigilar el área de reserva son el Ministerio de Ambiente, el DAMA y la CAR. Finalmente, propuso como excepciones las de improcedencia de la acción y falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.21. Veintidós (22) propietarios de terrenos y/o casas del proyecto “Vereda Parque Residencial San Jerónimo de Yuste” manifestaron que compraron a COMPENSAR inmuebles ubicados en el área de reserva, los cuales, afirman, están gravemente deteriorados. Solicitaron que mediante la presente acción se les pueda dar una solución de vivienda digna, permitiéndoles ser reubicados en un lugar en el que puedan gozar de un mejor proyecto de vida, en armonía con la naturaleza. 2.22. La Contraloría de Bogotá61 manifestó que las autoridades administrativas del Distrito Capital han dado un mal manejo a la problemática de los cerros orientales, pues han expedido licencias urbanísticas y de expansión urbana en el área que tiene como única destinación la de conservar bosques naturales. Solicitó al Despacho pronunciarse respecto de la explotación minera y los desarrollos urbanísticos que perjudican gravemente el área protectora. 2.23. Helm Trust S.A., en representación del Fideicomiso Montearroyo de Rosales62, manifestó que las entidades demandadas no han violado derechos colectivos, pues han propendido por salvaguardar el área de reserva forestal. En este sentido, declaró que con la expedición de la Resolución 463 de 2005 (14 de abril) lo que se quiso hacer fue cuidar el área de bosques que aún no había sido perjudicada por la actividad humana. Aseveró que la reserva forestal, declarada mediante la Resolución 76 de 1977 (31 de marzo), no era oponible a ningún habitante de los cerros orientales, pues no había sido registrada en la oficina de registro de instrumentos públicos. Asimismo, señaló que dicha Resolución había perdido fuerza ejecutoria, ya que habían pasado más de 5 años sin que la administración hubiera realizado actos para ejecutarla. 2.24. Alianza Fiduciaria S.A. y GNB Sudameris S.A.63 dijeron que debían respetarse los derechos adquiridos en el área considerada como de reserva protectora. Afirmaron que tienen interés en el proceso porque la segunda es titular de licencias ambientales y de construcción del “Predio Santo Domingo – Urbanización Cerro Verde”. 61 Folios 1039 a 1050, Cuaderno 2 62 Folios 1106 a 1124. Cuaderno 2 63 Folios 1170 a 1203, Cuaderno 3 2.25. Alicia Violeta Valencia Villamizar64 manifestó que es propietaria de un lote de 9.680 m², ubicado en la vereda “Verjón Alto la Calera”. Indicó que se le ha impedido construir una vivienda de recreo familiar, bajo la excusa de que su terreno se encuentra dentro de un área de reserva forestal. Sostuvo que la constitución de una reserva forestal en los cerros orientales no podía utilizarse para contravenir derechos particulares. 3. Medidas Cautelares En el escrito de reforma a la demanda la actora solicitó que se decretaran las medidas cautelares necesarias para que el Ministerio de Ambiente, la CAR, el DAMA y la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá protegieran la Reserva Forestal de los Cerros Orientales de Bogotá. Entre otras medidas, se pidió suspender cualquier actuación administrativa y cualquier obra de urbanización o construcción en la zona de 973 hectáreas que había sido excluida de la Reserva por la Resolución 463 de 2005 (14 de abril). 3.1. Auto del 1 de junio de 2005 Mediante auto de 1° de junio de 200565 el a quo acogió la solicitud de medidas cautelares y dispuso en la parte resolutiva de la providencia: “2. Suspender provisionalmente los efectos de la Resolución No. 463 del 14 de abril de 2005, solamente en cuanto excluye una parte del Área de Reserva Protectora del Bosque Oriental de Bogotá, comprendida en el artículo 2º de la Resolución No. 76 de 1977. 3. Comunicar esta decisión al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al Director del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente y al Director de la Corporación Autónoma Regional. 4. Comunicar esta decisión a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, para efectos de que no se tramite ningún documento de legalización de construcción ubicada en las áreas excluidas de Reserva Forestal de los Cerros Orientales de Bogotá, hasta tanto se decida la presente acción popular. 5. Ordenar a las autoridades ambientales de Cundinamarca (CAR) y del Distrito Capital (DAMA) para que conjuntamente y de inmediato ejecuten las acciones que sean necesarias para el manejo, administración y conservación de la reserva. Las medidas adoptadas serán comunicadas al Tribunal en plazo no mayor a 30 días, contados desde la notificación de este auto, a fin de que la Sala evalúe la eficacia de las mismas. Oficiar a los directores de la CAR y del DAMA de la medida adoptada en este auto.” (Se resalta) 64 Folios 2045 a 2048, Cuaderno 4 65 Folios 108 a 112, Cuaderno 1 El 10 de junio de 2005 la CAR interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto referido66. Manifestó que se encontraba en desacuerdo con lo ordenado en el numeral 5° de la providencia, pues era la única entidad competente para adelantar medidas en la reserva y, en consecuencia, no tenía porqué actuar conjuntamente con el DAMA. Asimismo, afirmó que las tareas impuestas en la decisión impugnada estaban siendo cumplidas y no podían ser terminadas de manera inmediata como lo pedía el a quo, puesto que resultaba perjudicial para el mismo interés público “…ordenar la ejecución de tareas a instituciones sin competencia por fuera del tiempo y definir plazos contrarios a lo que física, material y legalmente resulta posible…”. El 18 de julio de 2005 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca67 repuso parcialmente el numeral 5º del auto de 1º de junio de 2005, en el sentido de conceder un plazo adicional de tres (3) meses para que las autoridades ambientales de Cundinamarca (CAR) y del Distrito Capital (DAMA), conjuntamente ejecutaran las órdenes impartidas en el mismo. Por su parte, respecto del recurso de apelación interpuesto de manera subsidiaria, el Tribunal dijo que era improcedente “… toda vez que el mismo procede contra la providencia que decreta la medida cautelar, la que no fue objeto de reparo por parte de la apoderada de la Corporación Autónoma Regional – CAR”. 3.2. Auto del 29 de noviembre de 2005 Mediante auto de 29 noviembre de 200568, y en atención a las solicitudes presentadas por la actora69 y por el DAMA70, el a quo suspendió provisionalmente la Resolución 1582 de 2005 (26 de octubre), expedida por el Ministerio de Ambiente71, mediante la cual se interpretó el parágrafo del artículo 5° de la Resolución 463 de 2005 (14 de abril)72. 66 Folios 113 a 120, Cuaderno 1 67 Folios 289 a 292, Cuaderno 1 68 Folios 651 a 658, Cuaderno 1 69 Folios 602 y 603, Cuaderno 1 70 Folios 623 y 624, Cuaderno 1 71 Resolución 1582 de 2005. “Artículo 1°. Interpretar el contenido del parágrafo del artículo 5º de la resolución, así: a) No modificó las condiciones urbanísticas de los predios con usos urbanos legalmente otorgados por el perímetro urbano adoptado mediante Decretos Distritales 619 de 2000, el cual fue modificado por el Decreto 469 de 2003 y compilado en el Decreto 190 de 2004 y particularmente por las disposiciones contenidas en los artículos 478 y 479 del mismo, contentivos respectivamente del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, su revisión y su compilación normativa. No obstante ello, estos inmuebles deben cumplir con todas las condiciones señaladas en el Plan de Ordenamiento Territorial y en las normas que con posterioridad a abril 14 de 2005 haya expedido el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y aquellos que lo modifiquen, adicionen o sustituyan; b) Se aplica únicamente a las situaciones contempladas en dicho artículo, razón por la cual, para efectos de la normalización de las construcciones preexistentes de que trata el artículo 3° numeral 4, zona de recuperación ambiental de la resolución mencionada, se tendrán en cuenta las normas vigentes al momento de expedirlas y las normas que con posterioridad a abril 14 de 2005 haya expedido el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y aquellos que las modifiquen, adicionen o sustituyan; c) No modificó o alteró la situación jurídica y urbanística de los siguientes predios ni sus licencias: 1. Predios con decretos de legalización anteriores a la expedición del Decreto 619 de 2000 y aquellos que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 237 del Acuerdo 6 de 1990 contarán con orden de legalización proferida por el Alcalde Mayor de la ciudad en la fecha de entrada en vigencia del Decreto 619 de 2000, que hubiesen obtenido decreto de legalización antes del 14 de abril de 2005. 2. Predios ubicados dentro del perímetro urbano señalado por el Plan de Ordenamiento Territorial y En el mismo proveído el Tribunal dispuso: “2. Ordénase al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a la Corporación Autónoma Regional CAR y al Departamento Administrativo del Medio Ambiente – DAMA, suspender temporalmente el otorgamiento de licencias ambientales, permisos, autorizaciones o concesiones ambientales para la realización de proyectos o actividades a que hacen referencia los artículos 31-9 y 52 de la Ley 99 de 1993, dentro del área de reserva descrita en el Acuerdo 30 de 1976. Líbrense los oficios del caso. 3. Ordénase al Departamento Administrativo de Planeación Distrital y a los Curadores Urbanos; que suspendan temporalmente la aprobación y la concesión de licencias urbanísticas y de construcción, para la realización de proyectos o actividades urbanísticas dentro del área descrita en el Acuerdo 30 de 1976. Igualmente el Alcalde Mayor de Bogotá D.C. deberá revisar las existentes para los proyectos en ejecución actual o futura, para que estudie la posibilidad de su revocatoria. Líbrense los oficios del caso. (…) 13. Negar de plano la nulidad propuesta por el apoderado de la Caja de Compensación Familiar – COMPENSAR, por considerar que no se le ha violado derecho procesal alguno, ya que su comparecencia al proceso le ha permitido y le permite realizar todos los actos necesarios para la defensa de sus intereses.” los instrumentos que lo desarrollan, que hubiesen radicado u obtenido en debida forma licencia de urbanismo y/o construcción antes del 14 de abril de 2005, conforme a las normas existentes a la fecha de su expedición. 3. Predios cobijados por proceso de concertación tramitados ante el Departamento Administrativo de Planeación Distrital que contaran con acta final de acuerdo sobre el decreto de asignación de tratamiento en la fecha de entrada en vigencia del Decreto 619 de 2000 que hubiesen obtenido decreto de incorporación en las condiciones del numeral 4 del artículo 515 del citado decreto y que cumplan con todas las condiciones previstas en el decreto de asignación de tratamiento, en la licencia de urbanismo y en las normas posteriores que regulen la materia. 4. Predios cobijados por Decretos de Asignación de Tratamiento expedidos con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial de 2000 que hubieren obtenido licencia de urbanismo y/o construcción con anterioridad a la entrada en vigencia del citado decreto o dentro del plazo previsto por el numeral 2 del artículo 284 del Decreto 469 de 2003 (artículo 479 del Decreto 190 de 2004) y se cumplan todas las condiciones previstas en el decreto de asignación de tratamiento, en la licencia de urbanismo y en las normas posteriores que establezcan disposiciones urbanísticas, reconocimiento de edificaciones y legalización de asentamientos urbanos. 5. Predios dotacionales de carácter nacional, departamental, distrital o privados, existentes a la fecha de expedición del Decreto 619 de 2000; d) Las licencias urbanísticas otorgadas para los predios señalados en el presente artículo, sus modificaciones, prórrogas, etapas posteriores, vigencia del plan general urbanístico, la obtención de licencias de construcción o cualquiera otra licencia derivada de ellas, se rigen únicamente y para todos los efectos legales, por las prescripciones señaladas en el Decreto 1052 de 1998, y aquellos que lo modifiquen, adicionen o sustituyan. 72 Resolución 463 de 2005. “Parágrafo. Hasta tanto el Distrito Capital de Bogotá, establezca la reglamentación urbanística con base en las determinantes de ordenamiento y manejo consagradas en la presente resolución no se permite ningún desarrollo urbanístico ni se podrán expedir licencias de urbanismo y construcción por parte de las Curadurías Urbanas.” Contra el auto del 29 de noviembre de 2005 Efraín Forero Molina73, Fiduciaria Bogotá S.A.74, CAMACOL75 y COMPENSAR76 interpusieron recursos de reposición y en subsidio apelación. 3.3. Auto del 6 de marzo de 2006 Por auto de 6 de marzo de 200677 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dispuso no reponer el auto de 29 de noviembre de 2005 y conceder para ante el Consejo de Estado los recursos de apelación interpuestos contra dicho proveído. 4. Audiencia de Pacto de Cumplimiento78 Tuvo lugar el 16 de febrero de 2006 con la asistencia de los apoderados de la Contraloría de Bogotá, del DAMA y del Departamento Administrativo de Planeación Distrital; el Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios, y los coadyuvantes de las partes demandante y demandada. Se declaró fallida debido a que no compareció la actora. 5. Alegatos de Conclusión 5.1. Constructora Palo Alto y Cia S. en C.79 manifestó que la CAR debe ser condenada por la violación de derechos colectivos, pues es la única entidad responsable de que no se hubiera registrado en la oficina de registro de instrumentos públicos la Resolución 76 de 1977 (31 de marzo). En este sentido, indicó que la CAR omitió registrar la Resolución aludida, con el único objeto de no indemnizar a los propietarios de inmuebles que verían restringido su derecho de dominio con la constitución de la reserva. 5.2. La actora80 resumió los argumentos expuestos por las entidades demandadas en sus contestaciones y reiteró su solicitud de que fueran amparados los derechos colectivos invocados. 5.3. La CAR81 hizo un recuento histórico de las competencias que se le han fijado a la administración para proteger las reservas forestales protectoras. Recalcó que la Resolución 76 de 1977 (31 de marzo) goza de plena validez pero es inoponible a terceros por no haber sido inscrita en la oficina de registro de instrumentos públicos. Indicó que, de conformidad con lo dispuesto en los Decretos 1600 de 2005 (20 de mayo)82 y 564 de 2006 (24 de febrero)83, es legítima la existencia de viviendas en el área de reserva. 73 Folios 665 a 671, Cuaderno 2 74 Folios 689 a 698, Cuaderno 2 75 Folios 736 a 765, Cuaderno 2 76 Folios 766 a 772, Cuaderno 2 77 Folios 1155 a 1169, Cuaderno 3 78 Folios 1144 a 1148, Cuaderno 2 79 Folios 1840 a 1842, Cuaderno 4 80 Folios 1858 a 1872, Cuaderno 4 81 Folios 1909 a 2042, Cuaderno 4 82 Por el cual el Gobierno Nacional reglamenta las disposiciones sobre licencias urbanísticas, reconocimiento de edificaciones y legalización de asentamientos humanos. 5.4. El Procurador Judicial Ambiental y Agrario84 manifestó que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial perjudicó gravemente la reserva forestal protectora al expedir la Resolución 463 de 2005 (14 de abril), pues permitió construir en terrenos que tenían vocación de conservación. Asimismo, indicó que la CAR omitió el cumplimiento de sus deberes legales al no haber adoptado medidas preventivas para proteger el área de reserva. Afirmó que las entidades demandadas violaron los derechos colectivos invocados, pues permitieron la degradación de la zona de reserva forestal al no haber tomado medidas eficientes y eficaces para protegerla. 5.5. COMPENSAR85 reiteró los argumentos expuestos en su contestación. Agregó que debía respetársele el principio de confianza legítima. 5.6. La Cámara Colombiana de la Construcción – CAMACOL86 manifestó que la demanda no debía prosperar porque la reserva forestal presuntamente afectada carecía de linderos que permitieran determinar el área en la que se violaban derechos colectivos. Igualmente, adujo que no existía prueba en el proceso de que los curadores hubieran otorgado licencias de construcción en dicho lugar. 5.7. Alianza Fiduciaria S.A. y GNB Sudameris S.A.87 reiteraron los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Agregaron que las licencias que les fueron otorgadas para construir en el área de los cerros orientales, fueron concedidas antes de que el Ministerio de Ambiente expidiera la Resolución 463 de 2005 (14 de abril). Además, sostienen que los proyectos que han desarrollado se han hecho cumpliendo con la normatividad de protección al medio ambiente. 5.8. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial88 reiteró los argumentos expuestos en su escrito de contestación. Adicionalmente, adujo que extrajo un área de la reserva forestal constituida mediante el Acuerdo 30 de 1976 (30 de septiembre), pues no cumplía con las características propias de una reserva forestal protectora. Indicó que no vulneró los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, pues no es la entidad competente para velar por dichas situaciones en los cerros orientales de Bogotá. 83 Por el cual el Gobierno Nacional reglamenta las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos; a la legalización de asentamientos humanos constituidos por viviendas de Interés Social, y expide otras disposiciones. 84 Folios 2059 a 2069, Cuaderno 4 85 Folios 2386 a 2395, Cuaderno 5 86 Folios 2467 a 2471, Cuaderno 5 87 Folios 2473 a 2496, Cuaderno 5 88 Folios 2510 a 2521, Cuaderno 5 5.9. El Curador Urbano 5, Mariano Pinilla Poveda89; el Curador Urbano 3, Ignacio Restrepo Manrique90; la Fiduciaria GNB Sudameris S.A.91, el exdirector de la CAR, Dario Londoño Gómez92; Francisco Alejandro Almanza Alfonso93, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, la Parcelación Floresta de la Sabana94, Efrain Forero Molina95, Helm Trust S.A., en representación del Fideicomiso Montearroyo de Rosales96; Fiduciaria Bogotá S.A.97, y el DAMA98, reiteraron los argumentos expuestos en sus contestaciones. 5.10. La Contraloría de Bogotá99, de manera extemporánea, adujo que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial carecía de competencia para “normalizar” viviendas en el área de reserva, ya que ello correspondía a las autoridades distritales. II. LA SENTENCIA APELADA100 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca amparó los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, a la protección de áreas de especial importancia ecológica y de sus ecosistemas y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, pues consideró que la reserva forestal protectora de los cerros orientales se veía gravemente afectada por las acciones y omisiones adelantadas por las entidades demandadas. Puso de presente las razones por las que la reserva forestal constituye una fuente de gran importancia ambiental en el Distrito Capital. En este sentido precisó que: “… el área de los Cerros Orientales de Bogotá, como zona estratégica para la conservación de recursos hídricos y parte importante del ecosistema de la Sabana, del país, e incluso más allá de las fronteras, hacen parte de una unidad funcional ecosistémica, por ende el abuso de los recursos naturales de la montaña o de los Cerros, y la desaparición de estos, incide directamente en la cantidad y calidad de los demás recursos, como el agua, y ésta incide en el ambiente, en el equilibrio ecológico y por ende en el derecho a gozar de una ambiente sano, en conexidad con derechos fundamentales como la vida y la salud. Vale decir, la reserva forestal protectora, es fundamental como ecosistema de importancia ambiental y como ecosistema de importancia social.”. Asimismo adujo, en relación con la relevancia que tiene la Zona de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, que “… las diversas actuaciones que vienen afectando a la zona… conlleva a que más temprano que tarde se agote el recurso hídrico y 89 Folios 2043 y 2044, Cuaderno 4 90 Folios 2436 a 2466, Cuaderno 5 91 Folios 2072 a 2127, Cuaderno 5 92 Folios 2257 a 2334, Cuaderno 4 93 Folios 2338 a 2352, Cuaderno 5 94 Folios 2353 a 2368, Cuaderno 5 95 Folios 2369 a 2385, Cuaderno 5 96 Folios 2396 a 2435, Cuaderno 5 97 Folios 2497 a 2507, Cuaderno 5 98 Folios 1873 a 1907, Cuaderno 4 99 Folios 2704 a 2708, Cuaderno 5 100 Folios 2728 a 2837, Cuaderno 6 forestal existente” y que “… la sola posibilidad de que estos recursos se agoten, representa a lo sumo una amenaza cierta para los derechos de los habitantes de la Ciudad Capital…La eliminación de la vegetación afecta la calidad y cantidad de agua, las condiciones climáticas locales, ocasionando fluctuaciones extremas de temperatura y mayor contacto con el viento y radiación solar, comprometiendo la salud y la vida, entre otras afectaciones de la población.” Por otro lado, indicó que la Resolución 76 de 1977 (31 de marzo) era oponible al Ministerio del Medio Ambiente, a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, al DAMA y a Planeación Distrital, pues a pesar de no haber sido inscrita en las oficinas de registro de instrumentos públicos, su cumplimiento se hacía exigible a aquellas autoridades que cumplían funciones de vigilancia ambiental. De hecho, manifestó que la constitución de la misma era un hecho notorio y por lo tanto era oponible también a terceros. Bajo el anterior contexto, sostuvo que las autoridades ambientales debían adquirir los inmuebles de propiedad privada que hicieran parte del bosque oriental, pues ellos eran de utilidad pública e interés social. Además, manifestó que debía conservarse la franja de adecuación prevista en la Resolución 463 de 2005 (14 de abril), con el objeto de delimitar de manera precisa el área de reserva y unificar el régimen jurídico de los predios excluidos de la misma. De hecho, sostuvo que debía existir una restricción absoluta del uso del suelo en dicha franja, con la finalidad de salvaguardar el área protegida. Por su parte, respecto de los derechos colectivos afectados, precisó que el descuido de la zona de reserva vulnera el derecho de acceso a los servicios públicos, porque amenaza la cantidad y calidad de agua que circula en los mismos. También manifestó que se violaban los derechos colectivos al equilibrio ecológico, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones respetando las disposiciones jurídicas, como consecuencia de los asentamientos humanos informales en la zona. Consideró que el Ministerio de Ambiente era responsable de la violación de derechos colectivos, por no haber alinderado la zona de reserva cuando era útil, por no haber registrado en la oficina de registro de instrumentos públicos el acto que constituía la reserva forestal y por no haber diseñado políticas coherentes con la importancia ecológica de la reserva. Igualmente, indicó que la CAR violó derechos colectivos, porque no registró oportunamente el área de reserva en la oficina de registro de instrumentos públicos, y porque excluyó indebidamente varios predios de la misma, con el propósito de dar el carácter de legalidad a algunas urbanizaciones, pero sin tener consideración de las normas de cuidado del medio ambiente. En este mismo sentido, condenó al Distrito Capital por haber realizado 22 incorporaciones y 35 legalizaciones en la reserva, las cuales perjudicaron gravemente el área forestal protectora. En breve, estableció que las entidades demandadas eran responsables de la violación de derechos colectivos porque: “Los estudios realizados por el instituto “Thomas Van Der Hammen” y el Jardín Botánico ”José Celestino Mutis”, relacionados en el apartado anterior, dan cuenta de que una de las causas o hechos generadores del daño ecológico en la reserva forestal “Bosque Oriental de Bogotá”, son las actividades urbanísticas y mineras, legales e ilegales, que trae consigo la desaparición de las coberturas vegetales nativas y exóticas, desapareciendo con ellas, también la cobertura de suelos y por consiguiente la desaparición de las aguas superficiales (quebradas), la disminución de la infiltración de aguas, erosión y desaparición gradual de suelos, y peligros de deslizamiento creando riesgo para el hombre. Igualmente se estableció que los reglamentos del uso del suelo de la zona de reserva, expedidos por las autoridades ambientales, en (acción), han permitido las actividades urbanísticas (licencias de urbanismo y construcción) y mineras, (licencias ambientales) pero también han incurrido en omisiones como la advertida en esta providencia, además de que no han ejercido la función de vigilancia y control de manera efectiva, como lo demuestran las pruebas que obran en el expediente y que dan cuenta de las actividades tanto permitidas como ilegales y de los asentamientos humanos que implica el incumplimiento del deber constitucional de conservar la reserva, y por ende, esas acciones y omisiones contribuyen o han contribuido al deterioro de la reserva, y que de continuar con esa dinámica, lógicamente se permitiría la continuidad de la violación de los derechos colectivos al ambiente sano y al equilibrio ecológico. Por lo que el Tribunal encuentra una relación directa, entre las actuaciones y omisiones de las autoridades y el deterioro ecológico causado en la zona de reserva (…)” Por otro lado, indicó que no era dable endilgar responsabilidad a los curadores urbanos vinculados al proceso, habida cuenta de que los derechos colectivos conculcados “no guarda[ban] relación con la moralidad administrativa o la defensa del patrimonio público”. En un mismo sentido, eximió de responsabilidad a los exdirectores de la CAR: Diego Bravo Borda, Darío Londoño Gómez y Gloria Lucía Álvarez Pinzón, pues constató que durante sus administraciones no se expidieron actos administrativos que hubieran sustraído áreas de la reserva. Enfatizó que no debían ejecutarse los “…actos administrativos como licencias, permisos, autorizaciones, sustracciones, incorporaciones y similares que cambiaran la condición jurídica de los inmuebles de propiedad privada situados en la zona de reserva y su franja de adecuación…”, porque “comprometen el derecho al ambiente sano y al equilibrio ecológico y resultan inconstitucionales por haberse concedido para uso de suelo que está destinado a reserva forestal protectora.”. Dispuso en la parte resolutiva: “1.CONCEDER la acción popular impetrada por la señora SONIA ANDREA RAMÍREZ LAMY y sus coadyuvantes, por las razones dichas en este fallo. 2. DECLARAR responsables al MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA – CAR y el DISTRITO CAPITAL – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN DISTRITAL, solidariamente, por la violación de los derechos colectivos invocados por la actora. En consecuencia, se DISPONE la protección de los derechos colectivos de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; el derecho colectivo previsto en el literal c) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998 , en lo que respecta con la protección de áreas de especial importancia ecológica y de sus ecosistemas; y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, todo ello en relación con la reserva forestal protectora “Bosque Oriental de Bogotá”. 3. PROHIBIR que el MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA – CAR y el DISTRITO CAPITAL – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN DISTRITAL, en lo sucesivo incurran en las acciones y omisiones que de acuerdo con lo dicho en la parte motiva de este fallo, conllevaron a la violación de los derechos colectivos de la demandante, tales como la realización de sustracciones, incorporaciones, legalizaciones, nuevas “redelimitaciones”, al interior de la zona de reserva “Bosque Oriental de Bogotá” declarada por medio del Acuerdo 30 de 1976 y la Resolución 76 de 1977 y “redelimitada” y “zonificada” por medio de la Resolución 463 de 2005 del Ministerio de Ambiente. 4. ORDÉNASE a la Nación – Ministerio del Medio Ambiente – y a la Corporación Autónoma Regional CAR, que procedan a adquirir los predios de propiedad particular, distintos de los fiscales, adquiridos con justo título y las mejoras plantadas, que existan en la reserva forestal; o proceder a expropiarlos por razones de utilidad pública, de ser necesario, conforme a la ley. Misión que debe quedar satisfecha al 22 de diciembre de 2008. 5. ORDÉNASE al Distrito – Planeación Distrital – proceder a adquirir los predios de propiedad particular (áreas libres) adquiridos con justo título, que existan en la “franja de adecuación”; o proceder a expropiarlos, de ser necesario para la conectividad de los ecosistemas, por razones de utilidad pública, conforme a la ley. Misión que debe quedar satisfecha al 22 de diciembre de 2008. 6. CONDÉNASE a la Nación – Ministerio de Ambiente – al Distrito – Planeación Distrital – y a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, a reubicar todas aquellas personas que se encuentren en la “zona de recuperación ambiental” de la reserva “Bosque Oriental de Bogotá” o en su “franja de adecuación”, cuyas viviendas amenacen con deslizamientos o en zonas de ronda o zonas de manejo y preservación de las quebradas y ríos que descienden de los cerros, reubicación que se hará por fuera de la franja de adecuación y de la zona de reserva, siempre y cuando su condición económica lo amerite. La condena se cumplirá en el término de un (1) año contado a partir de la ejecutoria de este fallo. 7. PROHIBIR a las autoridades distritales y curadores urbanos, expedir licencias o permisos de urbanismo y construcción, tanto así como licencias para actividades mineras o relacionadas con la explotación de recursos naturales, en la “franja de adecuación”, así como en el área de la reserva forestal “Bosque Oriental de Bogotá”. Sin perjuicio de lo que se dirá más adelante, toda construcción realizada a partir del veintinueve (29) de noviembre de 2005, data de las medidas cautelares decretadas en este caso que las prohibió en la franja de adecuación y en el área de la reserva, será demolida por las autoridades de policía una vez ejecutoriado este fallo, y con observancia del debido proceso que siempre habrá de garantizarse. 8. IMPARTIR las siguientes ÓRDENES con el fin de proteger los derechos colectivos violados: 8.1. ORDÉNASE al Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la realización de las siguientes medidas: 8.1.1. ALINDERAR y AMOJONAR en el término de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de este fallo, la Zona de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, en aquellos sectores que colindan con el Distrito Capital y que quedaron excluidos de la “Franja de Adecuación”, como el sector de la “Floresta de la Sabana”. En ese mismo término, igualmente deberá alinderar el área que comprende la “Zona de Recuperación Ambiental” en los términos de la Resolución 463 de 2005. 8.1.2. Expedir en el término de dos (2) meses, contados a partir de la ejecutoria de este fallo, la reglamentación de la tasa compensatoria por el uso del suelo dentro de la “Zona de Recuperación Ambiental”, de acuerdo con lo establecido en el artículo 42101 de la Ley 99 de 1993. 101 Ley 99 de 1993. “Artículo 42. Tasas Retributivas y Compensatorias. La utilización directa o indirecta de la atmósfera, el agua y del suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas, se sujetará al pago de tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las actividades expresadas. También podrán fijarse tasas para compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales renovables. Queda así subrogado el artículo 18 del Decreto 2811 de 1974. Para la definición de los costos y beneficios de que trata el inciso 2o. del artículo 338 de la Constitución Nacional, sobre cuya base hayan de calcularse las tasas retributivas y compensatorias a las que se refiere el presente artículo, creadas de conformidad con lo dispuesto por el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de 1974, se aplicará el sistema establecido por el conjunto de las siguientes reglas: a) La tasa incluirá el valor de depreciación del recurso afectado; b) El Ministerio del Medio Ambiente teniendo en cuenta los costos sociales y ambientales del daño, y los costos de recuperación del recurso afectado, definirá anualmente las bases sobre las cuales se hará el cálculo de la depreciación; c) El cálculo de la depreciación incluirá la evaluación económica de los daños sociales y ambientales causados por la respectiva actividad. Se entiende por daños sociales, entre otros, los ocasionados a la salud humana, el paisaje, la tranquilidad pública, los bienes públicos y privados y demás bienes con valor económico directamente afectados por la actividad contaminante. Se entiende por daño ambiental el que afecte el normal funcionamiento de los ecosistemas o la renovabilidad de sus recursos y componentes; d) El cálculo de costos así obtenido, será la base para la definición del monto tarifario de las tasas. Con base en el conjunto de reglas establecidas en el sistema de que trata el inciso anterior, el Ministerio del Medio Ambiente aplicará el siguiente método en la definición de los costos sobre cuya base hará la fijación del monto tarifario de las tasas retributivas y compensatorias: a) A cada uno de los factores que incidan en la determinación de una tasa, se le definirán las variables cuantitativas que permitan la medición del daño; b) Cada factor y sus variables deberá tener un coeficiente que permita ponderar su peso en el conjunto de los factores y variables considerados; c) Los coeficientes se calcularán teniendo en cuenta la diversidad de las regiones, la disponibilidad de los recursos, su capacidad de asimilación, los agentes contaminantes involucrados, las condiciones socioeconómicas de la población afectada y el costo de oportunidad del recurso de que se trate; d) Los factores, variables y coeficientes así determinados serán integrados en fórmulas matemáticas que permitan el cálculo y determinación de las tasas correspondientes. Parágrafo.- Modificado por el art. 211, Ley 1450 de 2011. Las tasas retributivas y compensatorias solamente se aplicarán a la contaminación causada dentro de los límites que permite la ley, sin perjuicio de las sanciones aplicables a actividades que excedan dichos límites. (…)” 8.2. ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR – la realización de las siguientes medidas y actividades: 8.2.1. Modificar el Plan de Manejo Ambiental de la Zona de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, adoptado por medio de la Resolución 1141 de 2006, ajustándolo a lo decidido en éste fallo. Término de dos (2) meses, a partir de la ejecutoria de éste fallo. 8.2.2. Extender de manera inmediata las medidas de protección ambiental adoptadas por medio de la Resolución 1141 de 2006, una vez modificadas conforme a éste fallo, especialmente las relacionadas con la prohibición de exploración y explotación minera y de canteras, a toda el área de los Cerros Orientales de Bogotá, de acuerdo con el plan de manejo ambiental que se adopte, siendo urgente parar el deterioro ambiental por el lado de la reserva que limita con el municipio de “La Calera”. Las medidas adoptadas, se comunicarán al Tribunal en el término de dos (2) meses, contados a partir de la notificación de éste fallo. 8.2.3. Elaborar en el término de dos (2) meses, contados a partir de la ejecutoria de éste fallo, un Plan de Manejo Ambiental conjunto con Planeación Distrital y el DAMA, para la administración de la “Zona de Recuperación Ambiental” de que trata el artículo 4° de la Resolución 463 de 2005, que permita la compatibilización de esa zona con el resto de la Reserva Forestal; el plan contendrá la prohibición absoluta de nuevos desarrollos urbanísticos dentro de esa área, lo que incluye la prohibición de licencias para construcciones y ampliaciones de las existentes y la prohibición de “normalización” de las construcciones ilegales preexistentes en esta zona a juicio de la autoridad policiva competente y un inventario de las viviendas a reubicar conforme al artículo 6°, de esta parte resolutiva; solamente para los efectos últimamente indicados, se dispone la inaplicación del literal d) del numeral 4°, de la parte resolutiva de la Resolución 463 de 2005 y el artículo 18 de la Resolución CAR 1141 de 2006, en cuanto lo reglamenta. 8.2.4. DISPONER de inmediato la revisión de todas las licencias, concesiones y permisos concedidos para la exploración y explotación de recursos naturales, o actividades agrícolas y pecuarias que se estén ejecutando o han de ejecutarse dentro de la Zona de Reserva Forestal, sin importar la autoridad que las haya proferido, y la suspensión y clausura inmediata de toda explotación minera, o actividad agrícola y pecuaria que sean incompatibles con los usos de suelo definidos en ésta sentencia y en la Resolución 1141 de 2006 CAR, e iniciar de inmediato las acciones pertinentes con respecto de las demás concesiones. En el término de cuatro (4) meses, contados a partir de la notificación de éste fallo, el Tribunal deberá estar enterado del cumplimiento de ésta orden. 8.2.5. RECUPERAR las áreas degradadas por efecto de la explotación de actividades mineras, agrícolas y pecuarias en toda el área de la reserva, a través de la plantación de árboles de especies nativas, y las otras que sean necesarias. Así mismo deberá retirar de la reserva forestal, toda plantación exótica, en especial las plantaciones de eucaliptos, pino, ciprés, acacia, y en especial el retamo espinoso que propicia los incendios forestales al interior de la reserva, y reemplazarlas por especies nativas. En el término de dos (2) meses, contados a partir de la ejecutoria de éste fallo, deberá presentar un cronograma de las actividades a desarrollar de cara al cumplimiento de esta orden, con fechas concretas de ejecución y modo de financiamiento. 8.3. ORDENAR a las autoridades distritales la realización de las siguientes medidas y actividades: 8.3.1. Al Distrito – Departamento Administrativo de Planeación Distrital, elaborar y formular en un término de dos (2) meses, contados a partir de la notificación de este fallo, un Plan Zonal de Ordenamiento y Gestión para el área que comprende la “franja de adecuación”, que son básicamente dos y cuya observancia se hace extensiva a toda autoridad distrital, incluido el Concejo Distrital: la primera, es la de establecer una prohibición absoluta de nuevas construcciones o edificaciones de inmuebles al interior de la franja de adecuación, y la segunda exigencia del Tribunal, es la de garantizar la conectividad del ecosistema de los cerros orientales de Bogotá, destinando exclusivamente toda el área libre de la franja de adecuación para la construcción de parques y espacios públicos, que incrementen la oferta de espacio público para los habitantes de Bogotá. Adicionalmente, el plan debe contener los siguientes aspectos: situación actual de la “franja de adecuación”; inventario de los asentamientos; las zonas de protección especial; la definición de usos y actividades permitidas en acatamiento de este fallo; fecha de presentación al Concejo Distrital para su consideración; estudio de títulos; cronograma de compra de predios y expropiaciones; reubicaciones de asentamientos cuando a ello haya lugar, recuperación de zonas degradadas, todo ello precisando los términos de ejecución de dicho plan, que deberá estar totalmente ejecutado en plazo de tres (3) años, contados a partir de la ejecutoria del fallo; observando siempre lo dicho en la parte motiva de este fallo. 8.3.2. ORDÉNASE a la Alcaldía de Bogotá – Secretaría de Educación y Departamento Administrativo del Medio Ambiente, adelantar programas y actividades de educación ambiental entre los habitantes de la Franja de Adecuación y, en general, de toda la ciudad sobre la importancia de proteger y conservar la Reserva Forestal “Bosque Oriental de Bogotá”. El programa a ejecutar para ese propósito debe presentarse al Tribunal en el término de dos (2) meses, contados a partir de la notificación de este fallo. 8.3.3. ALINDERAR y AMOJONAR en el término de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de este fallo, la “franja de adecuación” de conformidad con la Resolución 463 de 2005, e instalar vallas, avisos, señales, leyendas, que de manera clara informen sobre su localización, límites e importancia. 9. Una vez ejecutoriada esta sentencia, quedan sin vigencia las medidas cautelares decretadas por la Sala en providencias de junio primero (FL. 108) y noviembre veintinueve (29), ambas de 2005 (FL. 651). 10. Dejar sin efectos el literal b. a); el literal c), y el literal d) del artículo 5° de la Resolución 463 de 2005, solamente en cuanto autorizan la realización de construcciones en el área de la “franja de adecuación” con pendiente inferior a 45 grados para decretar su prohibición absoluta, como en efecto se decreta. Igualmente, se deja sin efectos la Resolución interpretativa 1582 de 2005, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 11. CONDICIONAR los usos complementarios dentro de la zonificación interna de la Reserva Forestal Protectora “Bosque Oriental de Bogotá” de que trata el artículo 3° de la Resolución 463 de 2005, a lo dicho en esta providencia. En todo caso, los usos denominados “desarrollos de infraestructura de servicios” se entenderán en los términos definidos en este fallo. 12. ORDÉNASE al Alcalde Mayor de Bogotá – como autoridad de policía – y al Comandante de la Policía Metropolitana de Bogotá, para que en convenio con el Ministerio del Medio Ambiente y la CAR, crear un cuerpo de policía especializado en la protección, vigilancia y control de toda el área de la reserva forestal y su Franja de Adecuación, mediante la instalación estratégica de casetas de vigilancia, sobrevuelos aéreos, despliegue permanente en el área de persona especializado y demás medidas que estimen pertinentes para mantener el control y el manejo del área. Mientras entra a operar este cuerpo de policía, la Policía Metropolitana de Bogotá debe inmediatamente vigilar el área de la franja de adecuación para evitar nuevos asentamientos. 13. Integrar un Comité de Verificación y Cumplimiento de esta sentencia conformado por el señor Procurador General de la Nación o su delegado, el señor Ministro del Medio Ambiente o su delegado, el Ministro de Hacienda o su delegado, el señor Alcalde Mayor de Bogotá o su delegado, la señora Directora de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR – o su delegado; el señor Comandante de la Policía Metropolitana de Bogotá o su delegado; el señor Personero Distrital o su delegado, el Contralor Distrital o su delegado, el Director del DAMA, la demandante ciudadana Sonia Andrea Ramírez Lamy y el Director de la Organización no Gubernamental WWF (Fondo Mundial para la Naturaleza). 14. Fíjese el equivalente a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes como incentivo en favor de la demandante y a cargo, de manera solidaria, del Ministerio del Medio Ambiente, Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, el Distrito – Departamento Administrativo de Planeación Distrital. 15. En lo referente a la responsabilidad de las personas naturales vinculadas a este proceso, estese a lo dicho en la parte motiva de este fallo. 16. Declarar NO probadas las excepciones propuestas por los demandados. 17. Negar las demás pretensiones y peticiones formuladas.” Posteriormente, mediante auto de 27 de octubre de 2006102, el Tribunal adicionó, de oficio, el numeral 7° y aclaró de oficio el numeral 8.2.2. del fallo. Dispuso expresamente: “2. Adiciónase de oficio el numeral 7° de la parte resolutiva del fallo del 29 de noviembre de 2006, en cuanto a que las autoridades distritales cuentan con el término de dos (2) años, a partir de la ejecutoria del 102 Folios 2948 a 2958, Cuaderno 6 fallo, para la demolición (sic) de las construcciones realizadas a partir del 29 de noviembre de 2005. 3. Aclárase de oficio el numeral 8.2.2. de la parte resolutiva en el sentido de que el término de dos (2) meses allí referido debe contarse a parir de la ejecutoria del fallo, y no de la notificación como se consignó en el fallo.” III. IMPUGNACIONES 3.1. Sonia Andrea Ramírez Lamy103 impugnó la decisión reiterando los argumentos expuestos en la demanda y la corrección de la misma, y manifestando que el a quo debió haber amparado los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la moral administrativa, la defensa del patrimonio público y del patrimonio cultural de la Nación, la seguridad y salubridad públicas, y a la realización de construcciones, respetando las disposiciones jurídicas. Asimismo, solicitó fijar un término a las entidades demandadas para que le pagaran el incentivo, el cual, de paso, indicó que debía ser del 15% del valor recuperado con la acción, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998. Por último, pidió revocar el numeral 17 de la sentencia apelada, y en su lugar ordenar la inscripción de la Resolución 76 de 1977 en la oficina de registro de instrumentos públicos. 3.2. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial104 apeló la sentencia, alegando que el Tribunal le impuso obligaciones que exceden las competencias que la ley le ha fijado. En este sentido, aseveró que la deforestación de los cerros orientales no afecta el acceso a los servicios públicos, y que no ha violado el derecho colectivo al medio ambiente sano, pues ha fijado varias políticas con el fin de salvaguardar los bosques de la reserva. Igualmente, sostuvo que el Tribunal erró al condenarlo por violación del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, pues no encontró “…aparte alguno en el fallo, de donde se pueda inferir cómo [sus] acciones u omisiones…” vulneraron el derecho. Por otro lado, manifestó su desacuerdo con la condena impuesta en el numeral 3° del fallo, pues no podía impedírsele sustraer o redelimitar la reserva, de conformidad con lo previsto en los artículos 5° de la Ley 9 de 1993105 y 13 de la Ley 1021 de 2006106. 103 Folio 2850, Cuaderno 6 y Folios 3923 a 3935, Cuaderno 8 104 Folios 3266 a 3299, Cuaderno 7 105 Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones. 106 Por la cual se expide la Ley General Forestal. Declarada inexequible mediante la Sentencia C 30 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). Asimismo, consideró excesiva la orden dada en el numeral 4° de la sentencia, comoquiera que radicó exclusivamente en cabeza del Estado la competencia de cuidar la reserva forestal, desconociendo la función social y ecológica de la propiedad que tienen también los particulares. Aunado a lo anterior, sostuvo que las Corporaciones Autónomas Regionales son quienes, con el apoyo de las entidades territoriales, deben adelantar los planes de cofinanciación necesarios para adquirir áreas o ecosistemas estratégicos para la conservación, preservación y recuperación de los recursos naturales; siendo ella únicamente competente para adquirir predios particulares destinados al Sistema de Parques Naturales Nacionales. Igualmente, aseveró que el a quo hizo caso omiso de las consecuencias presupuestales que conllevaría para la Nación y el Distrito la adquisición de los predios de los cerros. Además, consideró que el Tribunal erró cuando dispuso en el numeral 4° la obligación de adquirir las mejoras de los predios ubicados en el área de reserva, pues de conformidad con dispuesto en el artículo 209107 del Decreto Ley 2811 de 1974108, “no se reconocerá el valor de las mejoras hechas en una región después de haber sido declarada área de reserva forestal.”. A renglón seguido, indicó que no debió condenársele en el numeral 6° del fallo, debido a que la competencia para reubicar población que se encuentra asentada en zonas de alto riesgo es exclusivamente del Distrito. Asimismo, manifestó su inconformidad con lo dispuesto en el numeral 8.1.1. de la sentencia, ya que la reserva forestal había sido alinderada mediante la Resolución 463 de 2005 (14 de abril) y porque la CAR era la entidad que debía realizar el amojonamiento de la misma. En un mismo sentido, expresó su malestar con lo dispuesto en el numeral 8.1.2., pues consideró que el hecho generador de las tasas contemplado en el artículo 42 de la Ley 99 de 1993 se refería a la contaminación causada dentro de los límites de la ley y nunca al uso del suelo. Señaló, además, que la Resolución 463 de 2005 (14 de abril) establece el pago de unas compensaciones por parte de quienes ocupen el área, pero que tal pago no tiene la naturaleza de la tasa contemplada en la Ley 99 de 1993. 107 Decreto Ley 2811 de 1974. “Artículo 209. No podrán ser adjudicados los baldíos de las áreas de reserva forestal. Se podrá otorgar concesión sobre el uso de baldíos desprovistos de bosques, aun dentro de área de reserva forestal, durante el tiempo necesario para que el concesionario establezca bosques artificiales y los pueda aprovechar. No se reconocerá el valor de mejoras hechas en una región después de haber sido declarada área de reserva forestal. Tampoco habrá lugar al pago de mejoras en alguna de dichas áreas cuando se hayan hecho después de ponerse en vigencia este Código.” 108 Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. Igualmente, respecto del numeral 8.3.1., indicó que contraría lo dispuesto en la Ley 388 de 1997109 y en la Resolución 463 de 2005 (14 de abril), debido a que limita absolutamente la facultad del Distrito para regular los usos del suelo. Asimismo, afirmó que el Tribunal erró en el numeral 10°del fallo, al dejar sin efectos los literales a), b) y c) del artículo 5° de la Resolución 463 de 2005 (14 de abril), solamente en cuanto autorizan la realización de construcciones en el área de la “franja de adecuación” con pendiente inferior a 45 grados, pues consideró que ello impedía la consolidación de la estructura urbana, mediante la creación de una zona de amortiguación y de contención definitiva de los procesos de urbanización en los cerros orientales. Por último, solicitó revocar los numerales 11, 12 y 14 de la sentencia, comoquiera que el primero desconocía los desarrollos de infraestructuras de servicios, afectando a la comunidad, puesto que las obras que se encontraban en la reserva eran indispensables para el almacenamiento de agua, conducción de energía eléctrica y servicio de telecomunicaciones; el segundo radicaba en su cabeza competencias que la ley no le ha fijado, como la creación de un grupo de policía; y el tercero lo condenaba al pago del incentivo, sin que se hubiera probado que efectivamente violó derechos colectivos. 3.3. La CAR110 solicitó revocar el numeral 3° de la sentencia, pues consideró que redelimitar la reserva no violaba derechos colectivos. En este sentido, especificó que “redelimitar” la reserva no sólo hacía referencia a disminuir su área sino también a aumentarla. Asimismo, adujo que el fallo era incongruente, pues impedía realizar acciones para redelimitar la reserva y, al mismo tiempo, ordenaba extenderla a áreas que se encontraban fuera de la misma. Igualmente, solicitó revocar el numeral 4° del fallo, pues consideró que la reserva podía estar compuesta por predios de propiedad pública y privada, en concordancia con la función ecológica y social de la misma. En todo caso, sostuvo que no tiene competencia para adquirir inmuebles de particulares en el área, pues su función se limita a la administración de la misma. Por otro lado, manifestó que debía eximírsele de la condena impuesta en el numeral 6° del fallo, pues no era competente para reubicar población que se encontrara asentada en zonas de alto riesgo, sino para prestar asesoría a las entidades territoriales respecto de inventarios y análisis de zonas de alto riesgo, así como para diseñar mecanismos de solución. En este orden de ideas, indicó que debió condenarse únicamente al Distrito Capital quien, de conformidad con lo previsto en el artículo 5°111 de la Ley 9ª de 1989112, debía adelantar programas de 109 Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 2ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. 110 Folios 3420 a 3439, Cuaderno 7 111 Ley 9ª de 1989. “Artículo 5º. Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los límites de los intereses, individuales de los habitantes. Así, constituyen el espació público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y reubicación de los habitantes o proceder a desarrollar las operaciones necesarias para eliminar el riesgo en los asentamientos en los que viven. En cuanto al numeral 7° de la sentencia, afirmó que no es claro, pues al ordenar la demolición de las construcciones realizadas después de que se profirió el auto de 29 de noviembre de 2005, mediante el cual se ordenó al Departamento Administrativo de Planeación Distrital y a los curadores urbanos suspender la aprobación y concesión de licencias de urbanismo y construcción, dio a entender que dichas edificaciones eran las únicas que violan derechos colectivos y afectan la reserva forestal, excluyendo a aquellas construidas ilegalmente antes de dicha fecha. Bajo el anterior contexto, exhortó al juez de instancia para que tuviera en cuenta el concepto de desarrollo sostenible al momento de modificar el numeral, y solicitó ordenar la demolición de “toda construcción realizada a partir del 29 de noviembre de 2005, sin perjuicio de los procesos policivos que se encuentren en curso o que puedan iniciarse como consecuencia de este tipo de infracción urbanística.”, así como permitir la concesión de autorizaciones ambientales para quienes “suplen sus necesidades básicas, a partir del uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables de la reserva, de manera sostenible y compatible con los fines de la misma”. En un mismo sentido, manifestó su desacuerdo con el numeral 8.1.2. del fallo, pues indicó que violaba el derecho a la igualdad al ordenar al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expedir la reglamentación de la tasa compensatoria por el uso del suelo dentro de la Zona de Recuperación Ambiental, excluyendo otras áreas que conforman la zonificación interna creada a partir de la Resolución 463 de 2005, como lo son la zona de conservación, de recuperación paisajística y de rehabilitación ecológica. Asimismo, indicó que el numeral 8.2.2. de la sentencia era incongruente, pues ordena adoptar un plan de manejo ambiental para la reserva, siendo necesario previamente redelimitarla, para extender las medidas de protección de la misma a áreas que no se encuentran ubicadas en el Distrito Capital. Por lo anterior, solicitó modificar la orden y ampliar el plazo de 2 meses que se le dio para cumplirla. Además, manifestó que debía vincularse a la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía, pues la ampliación de la reserva a los municipios de Choachí, Ubaque y Chuipaque hacía que la competencia de cuidar el área de los cerros se extendiera a su jurisdicción. tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general , por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.” 112 Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones. Igualmente, consideró que resultaba inocuo lo dispuesto en el numeral 8.2.3., pues no era necesario prohibir el otorgamiento de licencias urbanísticas y ordenar la elaboración de un Plan de Manejo Ambiental para administrar la Zona de Recuperación Ambiental de la reserva, ya que mediante los artículos 18113 y 19114 de la Resolución 1141 de 2006 (12 de abril)115 ella había dispuesto dicha restricción y había adoptado un Plan de Manejo de los Cerros Orientales, que era extensivo a toda el área de reserva. Al mismo tiempo, sostuvo que no podía condenársele a adelantar de manera conjunta con el Distrito las actividades descritas, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31116 de la Ley 99 de 1993, tiene la competencia privativa de administrar las áreas de reserva forestal de carácter nacional. Por su parte, respecto de lo dispuesto en el numeral 8.2.4., manifestó que no tenía competencia para revisar todas las autorizaciones para la exploración y explotación de recursos naturales en la reserva, puesto que algunas habían sido expedidas por el Instituto Colombiano de Geología y Minería –INGEOMINAS y por el Distrito. Asimismo, dispuso que dicha orden contrariaba el principio de legalidad, pues presumía la ilegalidad de las licencias otorgadas en el área por las entidades públicas. En consonancia con lo anterior, solicitó atenuar la orden de restringir la explotación minera, agrícola y pecuaria en la reserva, puesto que afectaba a algunos miembros de la población campesina que encontraban en dicha actividad su sustento diario. En este orden de ideas, indicó que si se conservaba la restricción, debían incorporarse alternativas económicas de sustento para la población campesina en el Plan de Manejo. Por otro lado, afirmó que debía revocarse el numeral 8.2.5. del fallo, pues sustituir las plantaciones exóticas de la reserva generaba innumerables problemas técnicos que hacían imposible retirar las especies foráneas sin poner en riesgo el medio ambiente. Asimismo, indicó que debía indicarse el objetivo que se 113 Resolución 1141 de 2006. “Artículo 18. Zona de recuperación ambiental. En la zona de recuperación ambiental se permitirán los siguientes usos: 18.1. Uso principal: Forestal protector 18.2. Usos condicionados: Los usos condicionados en esta zona se sujetarán a los siguientes parámetros: (…)” 114 Resolución 1141 de 2006. “Artículo 19. Medidas adicionales de manejo en la reserva. (…)” 115 Por la cual la Directora General de la CAR adopta el Plan de Manejo Ambiental de la Zona de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá y establece otras determinaciones. 116 Ley 99 de 1993. “Artículo 31º.- Funciones. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: (…) 16. Reservar, alinderar, administrar o sustraer, en los términos y condiciones que fijen la ley y los reglamentos, los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter regional, y reglamentar su uso y funcionamiento. Administrar las Reservas Forestales Nacionales en el área de su jurisdicción. Nota: El texto subrayado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C ‐ 598 de 2010.” perseguía con la medida, para poder adoptar las acciones mas idóneas para recuperar y restaurar la reserva. Por último, solicitó que se le excluyera de la condena impuesta en el numeral 12 de la sentencia, pues manifestó que el Distrito era la única entidad competente para crear el cuerpo de policía especializado en la reserva. 3.4. El Procurador Judicial Ambiental y Agrario117 solicitó modificar el numeral 1° del fallo, extendiendo sus efectos para garantizar el amparo de los derechos al goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico, el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales de la zona de reserva para garantizar su desarrollo sostenible, la protección de áreas de especial importancia ecológica y los intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente, los ecosistemas impactados y de los recursos naturales vinculados a la zona de reserva, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público y del patrimonio cultural de la Nación, y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. Igualmente, pidió dejar sin efectos las Resoluciones 463 de 2005 (14 de abril) y 1582 (26 de octubre) del mismo año, pues sustrajeron indebidamente una zona del área de reserva, so pretexto de redelimitarla. En este sentido, hizo hincapié en que los funcionarios que expidieron estos actos carecían de competencia para sustraer áreas de la reserva, pues el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5° de la Ley 99 de 1993, es la única entidad competente para ello. En un mismo sentido, aseveró que debía revocarse el numeral 3° del fallo, pues desconocía la normatividad que permitía la sustracción e incorporación de áreas ubicadas en la reserva. A su turno, cuestionó los numerales 4° y 5° de la sentencia, ya que consideró que no podía utilizarse el erario público para adquirir predios que fueron irregularmente construidos en la reserva. De hecho, sostuvo que lo anterior era un “premio” para quienes habían edificado viviendas ilegalmente en el área. Por lo anterior, exhortó a que se modificaran las órdenes, en el sentido de extinguir el dominio de los predios, si se consideraba necesario, de conformidad con lo previsto en el artículo 52118 de la Ley 160 de 1994119. 117 Folios 3178 a 3192, Cuaderno 7 118 Ley 160 de 1994. “Artículo 52. Establécese en favor de la Nación la extinción del derecho de dominio o propiedad sobre los predios rurales en los cuales se dejare de ejercer posesión en la forma establecida en el artículo 1o. de la Ley 200 de 1936, durante tres (3) años continuos, salvo fuerza mayor o caso fortuito, o cuando los propietarios violen las disposiciones sobre conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables y las de preservación y restauración del ambiente, o cuando los propietarios violen las normas sobre zonas de reserva agrícola o forestal establecidas en los planes de desarrollo de los municipios o distritos con más de 300.000 habitantes. (…)” 119 Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones. Igualmente, consideró que debía revocarse el numeral 6°, ya que “ las órdenes de reubicación han debido impartirse única y exclusivamente a favor de aquellas personas que se encuentran ocupando la referida zona de reserva y no beneficiar a aquellos infractores ambientales que se encuentran ocupando zonas que amenazan con deslizamientos, o que se encuentran aledañas a rondas o zonas de manejo y de preservación hídrica, quienes en la mayoría de los casos han efectuado de manera ilegal las construcciones donde residen.” Asimismo, solicitó extender la orden consagrada en el numeral 7° del fallo a INGEOMINAS, para que se abstuviera de otorgar contratos de concesión para explotación minera en la zona de reserva y/o para que se abstuviera de anotarlos en el Registro Minero Nacional, en caso de haberlos celebrado. Por otro lado, adujo que debía revocarse el numeral 8.2.1., pues si bien ordenó a la CAR modificar la Resolución 1141 de 2006 (12 de abril), por la cual se estableció el Plan de Manejo Ambiental de la Zona de Reserva Forestal Protectora, lo cierto es que, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 619 de 2000 (28 de julio)120 y en el artículo 5 numeral 18 de la Ley 99 de 1993, el Plan de Manejo debía ser elaborado de manera conjunta por la CAR, el DAMA y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Bajo el anterior contexto, solicitó también extender la orden del numeral 8.2.3. a toda el área de reserva forestal, con el fin de crear un único Plan de Manejo Ambiental para el área protegida. Igualmente, puso de presente que el numeral 8.2.4. desconocía las competencias conferidas legalmente a la CAR, pues la facultaba para revisar licencias, concesiones y permisos que no había expedido en el área de reserva. En un mismo sentido, solicitó revocar el numeral 8.2.5., pues trasladaba al Estado la responsabilidad de aquellos particulares que habían degradado el ecosistema de la reserva. En consonancia con lo anterior, pidió revocar el numeral 8.3.1. que ordena a las autoridades distritales elaborar un Plan Zonal de ordenamiento y gestión para la franja de adecuación, pues ello, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 619 de 2000 (28 de julio) y en el artículo 5 numeral 18 de la Ley 99 de 1993, debía ser elaborado conjuntamente por la CAR, el DAMA y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Por último, solicitó revocar el numeral 12 del fallo, pues consideró que desconocía lo dispuesto en el artículo 101121 de la Ley 99 de 1993, que determinó que la 120 Por el cual el Alcalde Mayor de Bogotá adopta el POT para Bogotá. 121 Ley 99 de 1993. “Artículo 101. Del Cuerpo Especializado de Policía Ambiental y de los Recursos Naturales de la Policía Nacional. La Policía Nacional tendrá un cuerpo especializado de Policía Ambiental y de los Recursos Naturales, encargado de prestar apoyo a las autoridades ambientales, a los entes territoriales y a la comunidad, en la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, y en las funciones y acciones de control y vigilancia previstas por la ley. El Gobierno Nacional procederá a tomar las medidas necesarias para la creación del cuerpo Policía Nacional tendría un cuerpo especializado de policía ambiental y de los recursos naturales, así como dar aplicación a lo dispuesto en la Ley 812 de 2003122 que consagra el especial cuidado que el Estado debe dar a las zonas de páramo, bosques de niebla y áreas de influencia de nacimientos acuíferos. 3.5. El señor Darío Rafael Londoño Gómez123 reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión. Agregó que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial carecía de competencia para regular el uso del suelo de la reserva, ya que ello, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 313124 de la Carta Política era facultad de los Concejos. En este sentido, manifestó que el Ministerio era el órgano competente de crear políticas medio ambientales, el Distrito quien debía regular el uso del suelo de la reserva y la CAR quien debía administrarla. Asimismo, pidió revocar el fallo y en su lugar adoptar las indicaciones contenidas en el POMCO, pues consideró que era el documento idóneo para resolver adecuadamente el problema medioambiental que se presentaba en los cerros orientales. 3.6. COMPENSAR125 manifestó su desacuerdo con la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2006 y solicitó revocarla. Indicó que el Tribunal omitió vincular al proceso a todas aquellas personas que podrían verse afectadas con el fallo. Además, adujo que no podía restringírsele el derecho de propiedad sobre el predio San Jerónimo de Yuste, pues lo había adquirido legítimamente y había tramitado todas las licencias indispensables para construir allí un proyecto de vivienda de interés social. En este sentido, sostuvo que el fallo violaba el principio de confianza legítima, pues restringía la expectativa que muchos propietarios de terrenos ubicados en el área de reserva tenían para edificar sobre los mismos. Asimismo, afirmó que el Tribunal sustituyó competencias constitucionales y legales de varios órganos, al ordenar la expropiación de predios, previa especialmente entrenado en asuntos ambientales de que trata el presente artículo, para lo cual dispone de un (1) año contado a partir de la vigencia de esta Ley. El cuerpo especializado de Policía de que trata este artículo prestará su servicio con prioridad en las zonas de reserva, parques nacionales y en las áreas de especial importancia ecosistémica y colaborará en las tareas educativas, promocionales y de prevención para el buen cuidado y respeto de la naturaleza.” 122 Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003‐2006, hacia un Estado comunitario. 123 Folios 3441 a 3457, Cuaderno 7 124 Constitución Política. “Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…) 7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.” 125 Folios 3247 a 3258, Cuaderno 7 declaración de utilidad pública, pues ello es una facultad exclusiva del legislador y de la administración. 3.7. Nicolás Muñoz Escobar126 manifestó que debía reconsiderarse la orden descrita en el numeral 10° de la sentencia, que dejó sin efectos algunos apartes del artículo 5° la Resolución 463 de 2005 (14 de abril), pues para controvertir la legalidad de actos administrativos existían las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho. Además, adujo que el Tribunal erró al considerar que el Ministerio de Ambiente no podía excluir áreas de la reserva forestal, pues lo cierto es que ello es posible, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 5° de la Ley 99 de 1993, 6°127 del Decreto Ley 216 de 2003128; y 206129, 207130 y 210131 del Decreto Ley 2811 de 1974. 3.8. Efraín Forero Molina132 reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Adicionalmente, solicitó revocar el numeral 3° del fallo, aduciendo que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial se extralimitó en sus funciones al “redelimitar” la reserva forestal y crear una “franja de adecuación” en la misma. Por otro lado, manifestó su desacuerdo con lo descrito en los numerales 4° y 5° de la sentencia, porque consideró que la adquisición de predios de propiedad privada que se encuentran en el área de reserva causaría un grave detrimento patrimonial 126 Folios 3198 a 3209, Cuaderno 7 127 Decreto Ley 2811 de 1974. “Artículo 6°. Funciones de Despacho del Ministro. Decreto derogado por el artículo 40 del Decreto 3570 de 2011 y el artículo 40 del Decreto 3571 de 2011. Son funciones del Despacho del Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, además de las señaladas en la Constitución Política y las Leyes 99 de 1993 y 489 de 1998, las siguientes: (…) 10. Declarar, delimitar, alinderar y sustraer áreas de manejo especial, áreas de reserva nacional forestal y demás áreas protegidas.” 128 Por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y se dictan otras disposiciones. 129 Decreto Ley 2811 de 1974. “Artículo 206. Se denomina área de reserva forestal la zona de propiedad pública o privada reservada para destinarla exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y utilización racional de áreas forestales productoras, protectoras o productorasprotectoras.” 130 Decreto Ley 2811 de 1974. “Artículo 207. El área de reserva forestal solo podrá destinarse al aprovechamiento racional permanente de los bosques que en ella existan o se establezcan y, en todo caso, deberá garantizarse la recuperación y supervivencia de los bosques. En el caso, previamente determinado, en que no existan condiciones ecológicas, económicas o sociales que permitan garantizar la recuperación y supervivencia de los bosques, el concesionario o titular de permiso pagará la tasa adicional que se exige en los aprovechamientos forestales únicos.” 131 Decreto Ley 2811 de 1974. “Artículo 210. si en área de reserva forestal, por razones de utilidad pública o interés social, es necesario realizar actividades económicas que impliquen remoción de bosques o cambio en el uso de los suelos o cualquiera otra actividad distinta del aprovechamiento racional de los bosques, la zona afectada deberá, debidamente delimitada, ser previamente sustraída de la reserva. También se podrán sustraer de la reserva forestal los predios cuyos propietarios demuestren que sus suelos pueden ser utilizados en explotación diferente de la forestal, siempre que no se perjudique la función protectora de la reserva.” 132 Folios 3370 a 3407, Cuaderno 7 para las finanzas del Ministerio de Ambiente, la CAR y el Distrito. Asimismo, enfatizó la imposibilidad de adquirir dichos predios mediante expropiación y de pagar las mejoras hechas por los propietarios, porque el legislador no previó para tales efectos motivos de utilidad pública, y porque el artículo 209 del Decreto 2811 de 1974 (18 de septiembre) únicamente permite el reconocimiento de las mejoras hechas a predios antes de haberse declarado un área como de reserva. En un mismo sentido, solicitó revocar el numeral 6° del fallo, argumentando que el Ministerio de Ambiente, el Distrito y la CAR carecían de funciones para reubicar a las personas asentadas en áreas que presentan riesgo. Igualmente, manifestó que debía reconsiderarse la orden consagrada en el numeral 7°, que prohíbe la expedición de licencias o permisos de urbanismo y construcción en la reserva, pues consideró que desconocía los derechos adquiridos de quienes compraron de buena fe áreas dentro de la reserva. Por último, pidió revocar los numerales 8.3.1. y 8.3.3., que ordenan, respectivamente, adelantar un “Plan de Manejo Ambiental” y alinderar y amojonar la “franja de adecuación”, pues manifiesta que no existe ninguna norma que avale la existencia de dicha entidad urbanística. 3.9. La Parcelación Floresta de la Sabana133 reiteró los argumentos expuestos por Efraín Forero Molina. 3.10. Constructora Palo Alto y Cia S. en C.134 solicitó revocar los artículos 3°, 5°, 7° y 8.3.1. del fallo, reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Adicionalmente, instó a que el ad quem hiciera respetar los derechos adquiridos de quienes habían comprado predios en el área de reserva. 3.11. Fiduciaria Bogotá S.A.135 consideró que el fallo desconocía los derechos de terceros de buena fe que habían adquirido predios legítimamente en la reserva. Asimismo, adujo que con la sentencia el a quo quiso legislar, pues pasó por alto la facultad exclusiva del Concejo para fijar los usos del suelo. 3.12. Alicia Violeta Valencia Villamizar136 solicitó modificar la sentencia, en el sentido de declarar que la Resolución 76 de 1977 (31 de marzo) es inoponible a terceros de buena fe que adquirieron predios en la reserva. Bajo este contexto, afirmó que la referida resolución únicamente era oponible desde el momento de su inscripción en la oficina de registro de instrumentos públicos. Además, pidió ser reconocida como propietaria de buena fe, con justo título y derecho a una indemnización justa, pues no puede coartarse su derecho de propiedad, habiendo adquirió legítimamente un predio en el área de protectora. 133 Folios 3458 a 3497, Cuaderno 7 134 Folios 2889 a 2916, Cuaderno 6 135 Folios 2855 y 2856, Cuaderno 6 136 Folios 3046 a 3052, Cuaderno 6 3.13. Helm Trust137, representando al Fideicomiso Montearroyo de Rosales, reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Adicionalmente, criticó el fallo de primera instancia porque omitió plantear soluciones de fondo a la problemática presentada en los cerros orientales, así como establecer cuáles eran los límites de la reserva. En un mismo sentido, solicitó modificar el numeral 1° del fallo, aseverando que el Tribunal omitió valorar adecuadamente documentos que probaban que el Distrito no había violado derechos colectivos. Al respecto, destacó que mediante el Decreto 320 de 1992 (29 de mayo)138 el Distrito adoptó numerosas medidas para proteger la reserva forestal protectora; y que la misma norma fue fundamento de muchas licencias de urbanismo y construcción, otorgadas a particulares a cambio de recuperar y reforestar los predios. Igualmente, puso de presente que el a quo excedió sus competencias, pues determinó los usos del suelo dentro de la reserva, siendo ello facultad exclusiva del Concejo. A su turno, manifestó su inconformidad con lo dispuesto en los numerales 4° y 5° de la sentencia, manifestando que era imposible ordenar la adquisición de los predios de propiedad privada ubicados en el área protectora, pues ello comprometía “más de 1.5 veces el presupuesto anual del Distrito Capital”. 3.14. Alianza Fiduciaria S.A. y GNB Sudameris S.A.139 manifestaron ser titulares de las licencias ambientales y de construcción del “Predio Santo Domingo – Urbanización Cerro Verde”. En este sentido, consideraron que el a quo erró al prohibir la expedición de licencias de urbanismo y construcción en el área de reserva, pues ello contraviene múltiples tratados internacionales celebrados por Colombia sobre el desarrollo sostenible, y encaminados a lograr un aprovechamiento racional de los recursos. Por lo anterior, solicitó que se le permitiera culminar las obras de construcción en el “Predio Santo Domingo – Urbanización Cerro Verde”. Igualmente, advirtieron que debían respetarse los derechos adquiridos por las personas que de buena fe compraron predios en el área de reserva, con la expectativa legítima de poder edificar en ellos. 3.15. CAMACOL140 consideró que el fallo era incongruente porque amparó el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna, sin que hubiera sido invocado como vulnerado por la demandante. 137 Folios 3301 a 3358, Cuaderno 7 138 Por el cual el Alcalde Mayor adopta el plan de ordenamiento físico del Borde Oriental, suroriental, suroccidental y las zonas de Preservación del Cerro de Suba Norte y Sur, del Cerro de la Conejera, los Sistemas Orográfico e Hídrico de la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C.; establece las normas para la preservación, protección y adecuado uso de las áreas que conforman los sistemas y dicta otras disposiciones. 139 Folios 3515 a 3585, Cuaderno 7 140 Folios 3944 a 3969, Cuaderno 8 Asimismo, afirmó que la sentencia cometió un error craso al no haber hecho referencia a la Ley 1021 de 2006, por la cual se expidió la Ley General Forestal, pues era sustancial para poder emitir un fallo en defensa del medio ambiente. En un mismo sentido, puso de presente que el fallo no tuvo en cuenta el principio de desarrollo sostenible ni la función ecológica de la propiedad, con los cuales claramente hubiera podido matizar las órdenes que prohíben la construcción en los cerros orientales y expropiar los predios de propiedad privada en el área protegida. IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA 4.1. Darío Londoño Gómez141 hizo hincapié en la importancia de implementar el POMCO como mecanismo idóneo para garantizar la protección de los cerros orientales. Asimismo, señaló que debían tenerse en cuenta los altos costos en que se incurriría al recuperar la zona forestal, pues implicaría indemnizar a los propietarios de predios sin valor ambiental, reubicar urbanizaciones, suspender actividades agrícolas y pecuarias, contratar guardabosques y realizar una reforestación intensiva en los sectores construidos. Indicó que mediante el POMCO se pretende evitar costosas indemnizaciones, imponiéndoles a los propietarios de inmuebles la carga de cuidar la zona protegida en la que se encuentran ubicados sus predios. 4.2. Alianza Fiduciaria S.A. y GNB Sudameris S.A.142, adujeron que el a quo carecía de competencia para dejar sin efectos las licencias de construcción No L.C. 98-3-0128 de 6 de mayo de 1998 y L.C. 04-4-0989 de 3 de agosto de 2004, expedidas por las Curadurías Urbanas 3 y 4 de Bogotá, pues a su juicio no se demostró dentro del proceso que hubieran vulnerado derechos colectivos. Expresaron que la actora debía instaurar sendas acciones de nulidad si pretendía discutir la legalidad de las licencias urbanísticas otorgadas en el “área de reserva”. 141 Folios 4277 a 4286, Cuaderno 8 142 Folios 4298 a 4318, Cuaderno 8 Consideraron que el a quo debió haber hecho uso del principio de desarrollo sostenible en el fallo, pues así se hubiera permitido la existencia de actividades económicas dentro de la zona, siempre y cuando el daño ambiental hubiese sido mitigado y/o compensado. Resaltaron que dentro de las obras ejecutadas en los proyectos a su cargo, se reforestó, intervino y recuperó la zona afectada. 4.3. El Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial143, afirmó que la competencia de prestar el servicio público de acueducto, en virtud de lo expuesto en el artículo 5.1.144 de la Ley 142 de 1994145, corresponde al Distrito. Manifestó que la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá está debidamente alinderada. Argumentó que ha formulado políticas ambientales encaminadas a proteger las reservas forestales, entre las que se encuentran la “Política de Bosques” formulada en 1996 y “el Plan de Desarrollo Forestal”. Manifestó que el a quo no podía impedirle delimitar el área de reserva, pues es competente para ello, de conformidad con lo previsto en el artículo 5° numeral 18 de la Ley 99 de 1993. En virtud de lo expuesto en el artículo 108146 de la Ley 99 de 1993, adujo que la CAR es la entidad competente para adquirir los predios dentro de la reserva. 143 Folios 4327 a 4347, Cuaderno 8 144 Ley 142 de 1994. “Artículo 5°. Competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos. Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos: 5.1. Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguiente.” 145 Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones 146 Ley 99 de 1993. “Artículo 108. Adquisición por la Nación de Áreas o Ecosistemas de Interés Estratégico para la Conservación de los Recursos Naturales. Las Corporaciones Autónomas Regionales en coordinación y con el apoyo de las entidades territoriales adelantarán los planes de cofinanciación necesarios para adquirir áreas o ecosistemas estratégicos para la conservación, preservación, y recuperación de los recursos naturales. 4.4. Constructora Social Caribeña Ltda.147 reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 4.5. CAMACOL148 indicó que el Tribunal no tiene competencia para prohibir la expedición de licencias de construcción en zonas forestales, pues en virtud de lo establecido en el artículo 208149 del Código de Recursos Naturales Renovables se permite la construcción de obras de infraestructura y la realización de actividades económicas dentro de las zonas de reserva forestal. Asimismo, aseveró que el a quo no podía prohibir que se realizaran sustracciones de la zona forestal, pues conforme a lo prescrito por el artículo 210150 ibídem, dicha conducta es permitida. En un mismo sentido, señaló que no existía prueba que demostrara la existencia de un perjuicio en la zona de reserva, generado por las sustracciones, legalizaciones urbanísticas de barrios, otorgamiento de licencias ambientales y construcciones de carácter privado. 4.6. La Fiduciaria Bogotá S.A.151 reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación. Adicionalmente, manifestó que el a quo erró al concluir que no podían sustraerse áreas de la zona de reserva forestal, pues ello es posible de conformidad con lo prescrito en los artículos 206 a 210 del Código de Recursos Naturales Renovables. 4.7. Helm Trust S.A.152 reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación. Además, recordó que el predio de su propiedad nunca ha formado parte de la zona de reserva. En este sentido, aseveró La definición de estas áreas y los procesos de adquisición, conservación y administración deberán hacerse con la activa participación de la sociedad civil.” 147 Folios 4349 a 4355, Cuaderno 9 148 Folios 4423 a 4556, Cuaderno 9 149 Decreto Ley 2811 de 1974. “Artículo 208. La construcción de obras de infraestructura, como vías, embalses, represas o edificaciones, y la realización de actividades económicas dentro de las áreas de reserva forestal, requerirán licencia previa. La licencia sólo se otorgará cuando se haya comprobado que la ejecución de las obras y el ejercicio de las actividades no atenta contra la conservación de los recursos naturales renovables del área. El titular de licencia deberá adoptar a su costa, las medidas de protección adecuadas”. 150 Decreto Ley 2811 de 1974. “Artículo 210. Si en área de reserva forestal, por razones de utilidad pública o interés social, es necesario realizar actividades económicas que impliquen remoción de bosques o cambio en el uso de los suelos o cualquiera otra actividad distinta del aprovechamiento racional de los bosques, la zona afectada deberá, debidamente delimitada, ser previamente sustraída de la reserva. También se podrán sustraer de la reserva forestal los predios cuyos propietarios demuestren que sus suelos pueden ser utilizados en explotación diferente de la forestal, siempre que no se perjudique la función protectora de la reserva”. 151 Folios 4447 a 4481, Cuaderno 9 152 Folios 4483 a 4556, Cuaderno 9 que dicho predio, conforme a lo dispuesto por el Decreto Distrital 809 de 1996 (30 de diciembre), fue catalogado como zona de preservación del sistema orográfico, en la que se han tomado, entre otras medias, algunas tendientes a la recuperación y reforestación de canteras. 4.8. Constructora Palo Alto y Cia S. en C.153 reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación. 4.9. La actora154 reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación. 4.10. La CAR155, Alianza Fiduciaria S.A. y GNB Sudameris S.A.156 reiteraron los argumentos expuestos en los recursos de apelación. 4.11. El Ministerio Público157 rindió su concepto solicitando que se ampararan los derechos colectivos invocados. Sin embargo, indicó que no debía salvaguardarse la moralidad administrativa, pues no existía prueba de que las entidades demandadas hubieran actuado dolosa o culposamente. Asimismo, solicitó revocar la orden atinente a la adquisición de los predios de carácter privado, pues el artículo 206158 del Código de Recursos Naturales Renovables, permitía la coexistencia de la propiedad pública y privada dentro del área de reserva. Por su parte, respecto de la orden de reubicar a los habitantes de la zona de recuperación y de la franja de adecuación, indicó que la Alcaldía era la única entidad competente para cumplirla, según lo dispuesto en el artículo 56159 de la Ley 9ª de 1989160. 153 Folios 4764 a 4782, Cuaderno 9 154 Folios 4817 a 4820, Cuaderno 9 155 Folios 4821 a 4862, Cuaderno 9 156 Folios 4881 a 4897, Cuaderno 9 157 Folios 4899 a 4931, Cuaderno 9 158 Decreto Ley 2811 de 1974. “Artículo 206. Se denomina área de reserva forestal la zona de propiedad pública o privada reservada para destinarla exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y utilización racional de áreas forestales productoras, protectoras o productorasprotectoras”. 159 Ley 9ª de 1989. “Artículo 56. Los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia procederán a levantar, en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente Ley, un inventario de los asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes, en razón a su ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda y reubicarán a estos habitantes en zonas apropiadas, con la participación del Instituto de Crédito Territorial. Además, Igualmente, indicó que resultaba inocuo ordenar la prohibición de expedir licencias de urbanismo y construcción, pues ello se encontraba dispuesto en el Decreto Distrital 122 de 2006 (4 de abril). En un mismo sentido, afirmó que la CAR no era competente para revisar todas las licencias, concesiones y permisos para la explotación y exploración de recursos naturales en la zona de reserva forestal, pues la ley no la había facultado para ello. En cuanto al reconocimiento del incentivo, consideró que debía concederse en un valor superior al establecido por el Tribunal, pues la actora actuó diligentemente, colaborando para que se consiguiera la eficaz protección de los derechos colectivos. V. AUDIENCIA PÚBLICA Mediante auto del 18 de mayo de 2009161 el Magistrado de la Sección Tercera Ramiro Saavedra Becerra, a quien había correspondido originalmente por reparto este proceso, convocó a audiencia pública, en observancia a lo dispuesto en el artículo 147 del Código Contencioso Administrativo. El 3 de junio de 2009, con la asistencia de los Magistrados de la Sección Tercera, se realizó la audiencia con el fin de que las partes aclararan puntos de hecho o de derecho dentro del proceso. 5.1. Nicolás Muñoz Escobar162 reiteró los argumentos expuestos en la contestación y en la apelación. Asimismo, puso de presente las implicaciones económicas que generaría para el Estado el cumplimiento del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, toda vez que sería necesario comprometer el presupuesto de la CAR por lo próximos 28 años para darle cumplimiento. 5.2. COMPENSAR163, Darío Londoño Gómez164, la Parcelación Floresta de la Sabana165, el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial166 y Efraín tomarán todas las medidas y precauciones necesarias para que el inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana. (…)” 160 Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones. 161 Folio 4970, Cuaderno 10 162 Folios 5114 a 5126, Cuaderno 10 163 Folios 5127 a 5139, Cuaderno 10 164 Folios 5140 a 5156, Cuaderno 10 165 Folios 5455 a 5458, Cuaderno 11 166 Folios 5343 a 5354, Cuaderno 10 Forero Molina167 reiteraron los argumentos expuestos en su contestación y apelación. 5.3. Gonzalo Rodríguez Barco, Claudino Bautista Varela y Eliseo Bautista Varela168 reiteraron los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Asimismo, solicitaron levantar la medida cautelar decretada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por cuanto limita los derechos de los habitantes del barrio San Luis y paraliza el progreso económico y social de la zona. 5.4. La Constructora Social Caribeña Ltda 169 reiteró los argumentos expuestos en su contestación. Adicionalmente, manifestó que la “Urbanización San Rafael” no se vio afectada por la declaración de la zona de reserva forestal, pues antes de que fuera declarada como tal, mediante el Acuerdo 105 de 1959 (27 de noviembre), se ordenó incorporarla al Plan General de la Ciudad. Señaló que en diciembre de 1992, los folios de matricula del predio San Rafael Suroriental no reportaban condicionamientos, restricciones o limitaciones de alguna clase. 5.5. La CAR170 reiteró los argumentos expuestos en la contestación y en su escrito de apelación. Adicionalmente, resaltó los efectos adversos que generaría el cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues advirtió que propone erradicar de manera inmediata las actividades incompatibles con el régimen de usos de la zona de reserva, lo cual es prácticamente imposible. 5.6. El DAMA171 reiteró los argumentos expuestos su contestación. Agregó que junto al Jardín Botánico ha adelantado acciones de restauración de los ecosistemas que se han visto afectados por el fuego y por las especies exóticas en los cerros orientales. Igualmente, destacó que ha adoptado medidas encaminadas al cierre definitivo de la actividad minera en la reserva forestal protectora. 5.7. Alianza Fiduciaria S.A. y GNB Sudameris S.A.172 indicaron que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca extrajo de forma genérica todos los actos administrativos referidos al uso de los suelos del área de reserva, sin antes analizar individualmente de qué manera afectaban los derechos de la colectividad. 5.8. Los propietarios de la Vereda el Verjón Bajo173 manifestaron que debía conformarse una “reserva campesina” habitada y productiva, con normas 167 Folios 5459 a 5462, Cuaderno 11 168 Folios 5159 a 5162, Cuaderno 10 169 Folios 5163 a 5181, Cuaderno 10 170 Folios 5355 a 5371, Cuaderno 10 171 Folios 5379 a 5386, Cuaderno 10 172 Folios 5393 a 5404, Cuaderno 10 173 Folios 5453 a 5454, Cuaderno 11 concertadas entre las comunidades y las instituciones para el manejo auto sostenible del medio ambiente. VI. ASUNTOS PREVIOS Antes de entrar a exponer el presente asunto, es importante señalar que el reparto del proceso de la referencia se hizo el 29 de enero de 2007174 a la Sección Tercera de ésta Corporación, correspondiéndole al Despacho del Consejero Ramiro Saavedra Becerra175. Con ocasión de la vacancia absoluta, por cumplir el citado Consejero la edad de retiro forzoso, el Consejero Mauricio Fajardo Gómez quien asumió por encargo de la Sala Plena el referido Despacho176, prosiguió con la sustanciación y trámite de la presente acción popular y registró proyecto de fallo en Sala Plena, sin que alcanzara a ser debatido. A partir del 4 de octubre de 2010 el proceso estuvo a cargo del Consejero Danilo Rojas Betancourth, quien en esa fecha se posesionó en propiedad en la vacante dejada por el Consejero Saavedra Becerra. El 12 de octubre de 2010177 el Consejero Danilo Rojas Betancourth se declaró impedido para conocer del asunto, por considerarse incurso en la causal consagrada en el numeral 1°, del artículo 150 del C. de P. C., el cual le fue aceptado por la Sala Plena mediante providencia de 22 de febrero de 2011178, correspondiéndole a la suscrita Consejera proseguir con su sustanciación y trámite, según lo preceptuado por el artículo 160A del C.C.A., por seguir en turno. Mediante auto de 29 de marzo de 2011179 el Magistrado Danilo Rojas Betancourth remitió a éste Despacho el expediente contentivo de la acción popular. 174 Folio 3040, Cuaderno 6 175 Artículo 1° del Acuerdo 55 de 2003 (5 de Agosto), por el cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado 176 Consejo de Estado. Sala Plena. Acuerdo 102 de 2009 (18 de agosto) 177 Folio 5704, Cuaderno 11 178 Folios 6064 a 6068, Cuaderno 11 179 Folio 6077, Cuaderno 12 6.1. Impedimentos de los Magistrados del Consejo de Estado Mediante sendos escritos de 12 de agosto y 2 de septiembre de 2009, respectivamente, los Consejeros de la Sección Tercera, Enrique Gil Botero y Ruth Stella Correa Palacio, se declararon impedidos para conocer del asunto de la referencia, por encontrarse incursos en la causal de impedimento consagrada en el artículo 150 numeral 1° del C. de P.C.. Por auto de 10 de diciembre de 2009180 la Sala Plena de dicha Sección negó dichos impedimentos. Posteriormente, en la sesión celebrada el 23 de febrero de 2010, esta Sala decidió asumir el conocimiento del proceso, dada su importancia jurídica y trascendencia social. Así las cosas, el 1° de marzo de 2010, los Consejeros de la Sección Segunda, Víctor Hernando Alvarado Ardila y Luis Rafael Vergara Quintero, se declararon impedidos para conocer del asunto de la referencia, respectivamente, con fundamento en las causales de impedimento establecidas en el artículo 150 numerales 1° y 2° del C. de P.C.. Al respecto, mediante auto de 9 de marzo de 2010181 esta Sala declaró fundados los impedimentos. Asimismo, se tiene que el 23 de abril de 2010 el Consejero de la Sección Cuarta, William Giraldo Giraldo, se declaró impedido para conocer del presente asunto, manifestando que se encontraba incurso en las causales de impedimento previstas en el artículo 150 numerales 2° y 12 del C. de P.C.. A propósito, mediante auto de 15 de junio de 2010182, se declaró infundado el impedimento. El 12 de octubre de 2010, el Consejero Danilo Rojas Betancourth se declaró impedido para conocer del asunto, por estar incurso en la causal contemplada en el artículo 150, numeral 1° del C. de P.C.. Por auto de 22 de febrero de 2010183, esta Sala declaró fundado el impedimento y la Consejera Sustanciadora avocó el conocimiento del presente proceso, por ser la siguiente en turno en orden alfabético, habiendo recibido el expediente para estudio el 29 de marzo de 2011. El 5 de septiembre de 2011 el Consejero de la Sección Tercera, Jaime Orlando Santofimio Gamboa, se declaró impedido para conocer del asunto de la referencia, con fundamento en la causal consagrada en el artículo 150 numeral 1° del C. de P.C.. Por auto de 27 de marzo de 2012184 esta Sala declaró infundado el impedimento. 180 Folios 5540 a 5544, Cuaderno 11 181 Folios 5585 a 5588, Cuaderno 11 182 Folios 5626 a 5636, Cuaderno 11 183 Folios 6064 a 6068, Cuaderno 12 184 Folios 6309 a 6314, Cuaderno 13 Por último, mediante escrito de 2 de julio de 2013185 el Consejo de la Sección Primera, Guillermo Vargas Ayala, se declaró impedido para conocer del presente asunto, por encontrarse incurso en la causal de impedimento consagrada en el artículo 150 numeral 1° del C. de P.C.. Sin embargo, mediante auto de 3 de julio de 2013186 la suscrita Consejera declaró infundado el impedimento, por lo que no se le apartó del conocimiento de esta acción. 6.2. Apelación del auto del 29 de noviembre de 2005, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca suspendió temporalmente el otorgamiento de licencias ambientales, permisos, autorizaciones o concesiones ambientales para la realización de proyectos o actividades dentro del área de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá Mediante auto del 29 de noviembre de 2005187 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca suspendió “temporalmente el otorgamiento de licencias ambientales, permisos, autorizaciones o concesiones ambientales para la realización de proyectos o actividades a que hacen referencia los artículos 31-9 y 52 de la Ley 99 de 1993, dentro del área de reserva descrita en el Acuerdo 30 de 1976.”. Contra esta decisión Fiduciaria Bogotá S.A.188, CAMACOL189, Efraín Forero Molina190 y COMPENSAR191 interpusieron recurso de apelación. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 26192 de la Ley 472 de 1998, el auto que decreta las medidas cautelares es susceptible de los recursos de reposición y apelación, los cuales se deben admitir por el Juez en el efecto devolutivo, es decir, en aquel en el que no se suspende el cumplimiento de la providencia apelada ni el curso del proceso. Por esta razón, antes de que el Despacho del Magistrado Ramiro Saavedra Becerra, de la Sección Tercera de esta Corporación, a quien correspondió 185 Folios 7183 y 7184, Cuaderno 14 186 Folios 7185 a 7187, Cuaderno 14 187 Folios 651 a 658, Cuaderno 2 188 Folios 689 a 698, Cuaderno 2 189 Folios 736 a 765, Cuaderno 2 190 Folios 665 a 671, Cuaderno 2 191 Folios 766 a 772, Cuaderno 2 192 Ley 472 de 1998. “Artículo 26. Oposición a las Medidas Cautelares. El auto que decrete las medidas previas será notificado al demandado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el término de cinco días. La oposición a las medidas previas sólo podrá fundamentarse en los siguientes casos: a) Evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger; b) Evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público; c) Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir un eventual fallo desfavorable. Corresponde a quien alegue estas causales demostrarlas.” originalmente por reparto la presente acción, hubiera decidido la apelación en contra de las medidas cautelares, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió la sentencia que puso fin al proceso en primera instancia. En este orden de ideas, es imperioso aplicar el artículo 354 del C. de P.C. el cual dispone: “Artículo 354. Modificado por el art. 37, Ley 794 de 2003, Modificado por el art. 15, Ley 1395 de 2010. Efectos en que se concede la apelación. Podrá concederse la apelación: (…) 2. En el efecto devolutivo. En este caso, no se suspenderá el cumplimiento de la providencia apelada, ni el curso del proceso. (…) La circunstancia de no haberse resuelto por el superior recursos de apelación en el efecto devolutivo o diferido, no impedirá que se dicte la sentencia. Si la que se profiera no fuere apelada ni tuviere consulta, inmediatamente el secretario comunicará este hecho al superior, sin necesidad de auto que lo ordene, para que declare desiertos dichos recursos; en caso de apelación o consulta de la sentencia, el superior decidirá en ésta todas las apelaciones cuando fuere posible.” (Se resalta) Así las cosas, teniendo en cuenta que la apelación de la providencia que ordenó las medidas cautelares no fue resuelta para la fecha en que se dictó la sentencia de primera instancia, una vez resuelto el fondo del asunto en el presente fallo se decidirá sobre tales medidas, bien sea porque no se concedan las pretensiones de la demanda o porque se decreten las medidas correspondientes para la protección de los derechos colectivos invocados. En consecuencia, el recurso de apelación interpuesto contra las medidas cautelares, de una u otra forma, se verá resuelto en el presente fallo. 6.3. Incidente propuesto por Fiduciaria Bogotá S.A. para levantar las medidas cautelares decretadas en los numerales 1° y 3° del auto de 29 de noviembre de 2005, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca suspendió temporalmente el otorgamiento de licencias ambientales, permisos, autorizaciones o concesiones ambientales para la realización de proyectos o actividades dentro del área de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá Mediante escrito de 22 de junio de 2006193 Fiduciaria Bogotá S.A. solicitó, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la apertura de un incidente para levantar las medidas cautelares decretadas en los numerales 1° y 3° del auto de 29 de noviembre de 2005. En este sentido, aseveró que las medidas fueron decretadas sin solicitarle a la parte interesada la póliza correspondiente que garantizara los perjuicios que la ejecución de éstas pudiera causar. Argumentó, además, que se le han causado perjuicios avaluados en cincuenta mil millones de pesos ($50’000.000.000), los cuales no fueron asegurados por el Tribunal. Ahora bien, debe señalarse que la presente solicitud fue elevada al Tribunal Administrativo de Cundinamarca antes de que profiriera sentencia de primera instancia, por lo cual éste era el encargado de resolverla, máxime cuando fue esa Corporación la que ordenó la medida cautelar cuyo levantamiento se pretende. No obstante, lo anterior no es una irregularidad del proceso que configure una nulidad procesal, pues se trata de una solicitud improcedente que debe ser rechazada de plano. En efecto, los incidentes son procedimientos adicionales en donde se evacuan ciertas situaciones especiales determinadas por la Ley, que surgen de forma accesoria al litigio principal y que por su naturaleza exigen unas etapas procesales independientes que garantizan el debido proceso de las partes. Así las cosas, comoquiera que de conformidad con lo previsto en el artículo 44 de la Ley 472 de 1998, en materia de acciones populares se aplicarán las disposiciones del C. de P. C. y del C.C.A. en los aspectos no regulados por dicha ley, dependiendo de la jurisdicción a la que le corresponda su estudio, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de la acción; y que por expresa remisión del artículo 165 del C.C.A., el régimen de incidentes en materia contencioso administrativa debe regirse por lo establecido en el C. de P.C.; debe estudiarse la presente solicitud a la luz de dicha normativa. Al respecto el artículo 135 del C. de P.C. establece: “Artículo 135. Incidentes y otras cuestiones accesorias. Se tramitarán como incidente las cuestiones accesorias que la ley expresamente señale; las demás se resolverán de plano, y si hubiere hechos que probar, a la petición se acompañará prueba siquiera sumaria de ellos. (Se resalta) 193 Folios 2541 a 2549, Cuaderno 5 De acuerdo con lo dispuesto, no es procedente adelantar un incidente en relación con asuntos o materias que la ley no ha fijado expresamente. De hecho, de conformidad con lo previsto en el artículo 138 ibídem, deben rechazarse de plano los incidentes que no estén expresamente autorizados. Sobre el particular dicho artículo preceptúa: “Artículo 138. Modificado D.E. 2282/89, art. 1º, num. 74 – Rechazo de incidentes. El juez rechazará de plano los incidentes que no estén expresamente autorizados por este código o por otra ley, los que se promuevan fuera de término y aquéllos cuya solicitud no reúna los requisitos formales.” En este orden de ideas, de existir un incidente para el levantamiento de las medidas cautelares ordenadas en los procesos de acciones populares, aquel tendría que estar contemplado en la Ley 472 de 1998, norma que regula el proceso de este tipo de acciones. No obstante, en dicha normativa no existe dicho trámite y por ende resulta imperioso rechazar de plano la solicitud de apertura de un incidente de levantamiento de medidas cautelares. Adicionalmente, no sobra advertir que resulta inane entrar a estudiar los argumentos propuestos por el coadyuvante para resolver de plano esta solicitud, en los términos del artículo 135 transcrito, debido a que la presente providencia resolverá de fondo el asunto. 6.4. Solicitud de nulidad del proceso por indebida notificación Mediante escrito de 9 de octubre de 2008194 el señor Efraín Forero Molina solicitó declarar la nulidad de todo lo actuado en el proceso, con fundamento en el numeral 9° del artículo 140 del C. de P. C. Afirmó que el Tribunal debió vincular al proceso a todas aquellas personas que pudieran resultar afectadas con la sentencia y que tuvieran una relación sustancial con las entidades públicas demandadas. En este sentido, consideró que debió vincularse a los particulares que contaban con derechos legítimamente adquiridos en la reserva forestal, en virtud de licencias de urbanismo y construcción que se les había otorgado, y frente a los cuales el Tribunal ordenó la expropiación de sus predios. 194 Folios 4243 a 4250, Cuaderno 8 De conformidad con lo previsto en el artículo 44 de la Ley 472 de 1998, en materia de acciones populares se aplicarán las disposiciones del C. de P. C. y del C.C.A. en los aspectos no regulados por dicha ley, dependiendo de la jurisdicción a la que le corresponda su estudio, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de la acción. En este sentido, por expresa remisión del artículo 165 del C.C.A., el régimen de nulidades procesales en materia contencioso administrativa debe regirse por lo establecido en el artículo 140 del C. de P.C.. Respecto de la causal que invoca el señor Efraín Forero Molina, se tiene lo siguiente: “Artículo 140. Modificado. D.E. 2282/89, Artículo1º, num. 80. Causales de nulidad. El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: (…) 9. Cuando no se practica en legal forma la notificación a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquéllas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público en los casos de ley. Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta de la que admite la demanda, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que la parte a quien se dejó de notificar haya actuado sin proponerla.” A su turno, advierte la Sala que el artículo 143 del mismo código establece que únicamente la persona afecta puede alegar la nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento en legal forma. De hecho el precitado artículo establece: “Artículo 143. Requisitos para alegar la nulidad. (…) La nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento en legal forma, sólo podrá alegarse por la persona afectada.” (Se resalta)” Así las cosas, se negará la solicitud de nulidad por improcedente, habida cuenta que el señor Efraín Forero Molina no la presentó en calidad de afectado, ni dicha distinción está demostrada en el proceso. A estos efectos, no sobra recordar que la posibilidad de resultar afectado por la litis de un proceso, no se puede examinar en relación con la parte resolutiva de la decisión de instancia que ha sido objeto del recurso de apelación, sino del contenido de la demanda; la cual, para el caso objeto de estudio, versa sobre las conductas imputadas a las autoridades públicas como violatorias de derechos colectivos. 6.5. Incidente de desacato contra la CAR por expedir las Resoluciones 640 y 641 de 2007 (26 de abril) y 142 de 2008 (23 de octubre), que permiten la explotación minera en la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá Mediante escrito de 14 de enero de 2009195 Constructora Palo Alto y Cia. S. en C. solicitó iniciar un incidente de desacato contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, debido a que expidió las Resoluciones 640196 y 641197 de 2007 (26 de abril) y 142198 de 2008 (23 de octubre), las cuales permiten la explotación minera de los cerros orientales, infringiendo la medida cautelar que lo prohibió en auto de 29 de noviembre de 2005199. En este sentido, aseveró que las Resoluciones, que establecen planes de manejo y restauración ambiental, son realmente licencias de explotación de canteras ubicadas en la reserva. De conformidad con lo previsto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, se tiene que la persona que incumple una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos de acción popular, “incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.”. Además, se 195 Folios 4620 a 4633, Cuaderno 9 196 Por la cual la CAR establece el Plan de Manejo, Recuperación y/o Restauración Ambiental para una zona intervenida por la minería y toma otras determinaciones. 197 Por la cual la CAR establece el Plan de Manejo, Recuperación y/o Restauración Ambiental para una zona intervenida por la minería y toma otras determinaciones. 198 Por la cual la CAR otorga una prórroga a un Plan de Manejo Recuperación y/o Restauración Ambiental y toma otras determinaciones. 199 Folios 651 a 658, Cuaderno 2 advierte que dicha sanción será “impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental, y será consultada al superior jerárquico…”. Así las cosas, se observa que esta Sala carece de competencia para tramitar la solicitud de desacato, debido a que no es la autoridad judicial que profirió el auto de 29 de noviembre de 2005. Bajo el anterior contexto, se advierte que esta Sala únicamente es competente, como Superior Jerárquico del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para conocer del grado de consulta contra la providencia que eventualmente sancione a una persona por desacato. En este orden de ideas, se negará por improcedente la solicitud presentada por Constructora Palo Alto y Cia. S. en C.. VII. CONSIDERACIONES200 Entra la Sala a estudiar los argumentos expuestos en las impugnaciones formuladas contra el fallo de primera instancia, para determinar si las decisiones adoptadas por el a quo en la sentencia de 29 de septiembre de 2006 son adecuadas y si efectivamente se han violado los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, la existencia del equilibrio ecológico, la defensa del patrimonio público, la defensa del patrimonio cultural de la Nación, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; con ocasión de los múltiples problemas que aquejan al área de reserva forestal protectora denominada “Bosque Oriental de Bogotá”, en especial, el que concierne a las 973 hectáreas que fueron sustraídas por el Ministerio de Medio Ambiente mediante la Resolución 463 de 2005 (14 de abril). Se hace hincapié en que la presente sentencia acoge en buena parte los valiosos aportes jurídicos contenidos en las consideraciones generales del proyecto de fallo presentado inicialmente a consideración de esta Sala por el Consejero Mauricio Fajardo Gómez, quien estuvo encargado del Despacho del Consejero Ramiro Saavedra Becerra hasta que se posesionó como su reemplazo el doctor Danilo Rojas Betancourth. 200 Se resalta que la presente demanda será fallada con base en la normatividad dispuesta en la Ley 472 de 1998, por ser la vigente al momento en que se interpuso la acción. En este orden de ideas y a efectos de la decisión por adoptarse, la Sala estima pertinente escindir la problemática en varios ejes de estudio, para lo cual desarrollará los siguientes siete (7) puntos: 1) Marco Normativo sobre la Protección al Medio Ambiente; 2) Constitución de la denominada Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá; 3) Órdenes del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; 4) Recursos de Apelación; 5) Análisis de Fondo del Asunto; 6) Medidas Cautelares Decretadas por el Tribunal; y 7) Decisión 1. MARCO NORMATIVO SOBRE LA PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTE A continuación se relacionará la normativa internacional, constitucional y legal que regula: i) las acciones populares, ii) el derecho al goce de un medio ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico, al manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, iii) el principio del desarrollo sostenible, iv) el principio de precaución, v) las áreas de reserva forestal y vi) las competencias del Ministerio de Ambiente, la CAR y el Distrito Capital respecto del medio ambiente y las reservas forestales 1.1. Las acciones populares El artículo 88 de la Constitución